维普资讯 http://www.cqvip.com 旅游景区控制性详细规划指标体系构建初探 Ｓｔｕｄｙ ｏｎ ｔｈｅ Ｉｎｄｅｘ Ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｔｈｅ Ｔｏｕｒｉｓｔ Ａｔｔｒａｃｔｉｏｎ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｐｌａｎｎｉｎｇ 李敏Ｌｉｕ Ｍｉｎ李建伟ＬｉＪｉａｎｗｅｉ 摘要：近年来旅游景区开发建设与保护的矛盾日益激烈， 亟需控规对其开发建设进行规范和引导。论文在述评当前旅游 一．引言 我国的旅游规划从２０世纪８０年代发展至今，形成了《旅 游规划管理暂行办法》、《旅游规划通则》等多个国家标准和行 业规范，但整体上仍存在规划理论滞后于实践、规范性不强等 问题。旅游景区控制性详细规划（下称旅游景区控规）与市场化 条件下的景区开发管理相契合，是有效解决旅游景区保护、开 发建设以及管理过程中诸多问题的有效途径。笔者将所收集 的分别由城市规划、人文地理、旅游规划等学科专家主持编制 的十余项规划成果进行分析归纳，得到当前普遍存在的三种旅 游景区控规模式： １城市控规直接沿用模式： 景区控规理论研究和实践经验的基础上，深入分析旅游景区控 规特色，从资源、活动、环境、设施等四方面构建旅游景区控规 系统，运用德尔菲法筛选出包含景物保护、用地使用、环境质 量、建筑建造、设施配套等五大主题、十二个层次、３Ｏ项控制指 标的控制体系，并对主要指标的控制方法进行探讨，以期对旅 游景区控规编制以及相关法规、技术规范的形成有所借鉴。 关键词：旅游景区控制性详细规划指标体系 Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ ｒｅｃｅｎｔ ｙｅａｒｓ，ｔｈｅ ｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎｓ ｏｆ ｔｈｅ ｔｏｕｒｉｓｔ ａｔ— ｒａｃｔｔｉｏｎ ａｒｅ ａｎ ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｌｙ ｕｒｇｅｎｔ ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ，ｉｔ ｉｓ ａ ｎｅｃｅｓｓａｒｙ ｔｈａｔ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｇｕｉｄｅｓ ｉｔｓ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｏｎ ｔｈｅ ｂａｓｉｓ ｏｆ ｒｅｃｅｎｔ ａｃａｄｅｍｉｃ ｒｅｓｅａｒｃｈ ａｎｄ ｐｒａｃｔｉ— ｃａｌ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ，ｔｈｅ ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ ｏｆ ｔｏｕｒｉｓｔ ａｔｔｒａｃｔｉｏｎ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｗｅｒｅ ａｎａｌｙｚｅｄ，ａｎｄ ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍｓ ｗｅｒｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｅｄ ｆｏｍａ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｂｅｈａｖｉｏｒ，ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｆａｃｉｌｉｔｉｅｓ．Ｔｈｅ ｉｎｄｅｘｅｓ ａｒｅ ｄｉ— ｖｉｄｅｄ ｉｎｔｏ ５ ｍａｉｎ ｔｈｅｍｅｓ，１２ ｌｅｖｅｌｓ，ａｎｄ ３０ ｃｏｎｔｒｏｌ ｉｎｄｉｃａｔｏｒｓ ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｈｅ Ｄｅｌｐｈｉ ｍｅｔｈｏｄ，ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ ｓｃｅｎｅ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ，ｌａｎｄ ｕｓｅ， ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｑｕａｌｉｔｙ，ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｂｕｉｌｄｉｎｇ，ａｎｄ ｓｕｐｐｏｒｔｉｎｇ ｆａ— ｃｉｌｉｔｉｅｓ．Ｔｈｅ ｍｅｔｈｏｄｓ ｏｆ ｉｎｄｅｘｅｓ ｗｅｒｅ ｒｅｓｅａｒｃｈｅｄ．Ｉｔ ｉｓ ａ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ ｆｏｒ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ ｏｎ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｏｆ ｔｏｕｒｉｓｔ ａｔｔｒａｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｅｎａｃｔｉｎｇ ｏｎ Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ ａｎｄ ｔｅｃｈｎｉｃａｌ ｓｐｅｃｉｆｉｃａｔｉｏｎｓ． Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｔｏｕｒｉｓｔ ａｔｔｒａｃｔｉｏｎ；ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｐｌａｎｎｉｎｇ；ｉｎｄｅｘ ｓｙｓｔｅｍ 直接沿用城市控规的控制指标进行建设控制，主要从用地 性质、建筑高度、容积率、绿地率等方面进行规定性控制，往往 导致旅游景区控规缺乏“旅游”特色。当前的旅游景区控规大多 可归入此种模式。 ２．景区修规初步设计模式 注重旅游项目的设置及对环境的详细设计，明晰了地块的 平面布局、道路交通系统、绿化及景观系统等，而对控制指标及 其设计导引等控规的主要构成要素重视不够，与控规对规划内 容、方法及其表现形式的要求差异较大。 ３．旅游渗入城市控规模式 在引用城市控规控制指标和方法的基础上，深入研究旅游 景区的“旅游”特性，并尝试性的提出与旅游景区控规相适应的 控制指标体系和控制方法。该模式为旅游景区控规提供了雏形 出，城市可供开发的土地也越来越稀缺。 在本项目中，如何在规划一期工程的基础上，处理好剩余 土地开发的可持续发展以及后期规划调整的灵活性问题是本 项目规划设计重中之重的问题。为了避免项目无序的开发，我 们根据武汉经济技术开发区城市规划建设实际情况，在规划设 路，其他道路为次要道路。这样的道路布局不但使得地块功能 布局明晰，而且还有利于不同功能用地相互独立，相互联系又 互不干扰。 东合商务中心项目是一个及其复杂的综合体； 规划考虑到“分期开发、滚动发展、有序生长”的建 计中，严格遵循低密度、高强度开发的控制要求，合理利用周边 良好的生态环境，注重周边地区的空间尺度，仔细分析场地的 肌理，采用模块综合分区方式，保护生态绿地，并与开发商分期 建设的步骤相结合，将本项目的规划设计与环境保护以及可持 续发展的要求统一考虑；处理好与在衍生的四个功能区中，注 设思路。通过模块、衍生、融合、可持续发展概念的 引入和阐述。在保证其内部功能完整性的同时，为 业主分期建设和可持续发展提供合理的思路，也符 合经济技术开发区动态发展的过程。 本方案为国内设计竞赛中标实施（一期工程预 计２００８年底竣工）。 （作者单位：广州珠江外资建筑设计院；２００８．６） 重超前性和长效性，结合交通系统规划——整个规划区内的主 要道路以分隔几个主要的功能用地为主，北面的主要道路把办 公和公寓、酒店用地分隔开，南面平行的道路分隔综合商业和 办公用地，另外酒店用地的西侧有一条平行东面道路的主要道 ——５４—— 维普资讯 http://www.cqvip.com 表１旅游景区控规常用指标统计分析 旅游景区控规理论和实践的发展有所 借鉴。鉴于现有旅游区规范、标准大多 针对资源价值高、具有某种特殊性的 旅游区而制定，难以适应小型旅游区 保护、开发的现实要求，且这些资源等 级一般、吸引力有限的旅游资源正成 为旅游开发的主要对象。因此，本文主 要选取该类型旅游区作为研究对象， 不涉及风景区、自然保护区、森林公 园、度假区等。 二．旅游景区控规特色解析 １旅游景区控规的内涵 旅游景区控规是为了景区近期建 设的需要所编制的开发控制性规划， 它以景区总体规划为依据，以资源环 境保护为前提，详细规定景区内建设 用地的各项控制指标和其它规划管理 要求，为景区内一切开发建设活动提 供指导，它强调规划设计与管理开发 表２控制性详细规划指标体系 相衔接，作为景区规划管理的依据并 指导修建性详细规划的编制，具有控 制引导性和灵活操作性的特点。 【保游用护地贯 景风土物地蒂保游使护贯用 ①＠⑤保旅『｝】护游地级容面量④枳别 ＠０『ｆ保游】地护赏 娄项界别日 用地性质⑤土地他用相容性 质芾 ）空气污染指教霉噪声振动等允许标 住值玛垃圾无害化处理率 环境卫生 ２．旅游景区控规所处的层次 依据旅游规划功能和规划内容的 不同，可将其分为旅游业发展规划与 ｝控 使环境用 蛆环荣境观容风节貌 ０∞容植权被硼率奖＾ 连；Ｉｊ 观植视筑 廊皮密覆道度 盖率０繁绿观８地种主朝率植 方向式秒 规景划观意境分 区Ｄ焦点最观 科水污染物允许排放：犯度巧 哥洁能源利用率 旅游区规划 １（图１）。旅游景区控制 性详细规划作为桥梁，衔接了总体规 划和修建性详细规划，具有宏观与微 观、整体与局部的双重属性。它一方面 以量化指标将总体规划的原则、意图 建筑高度刁连筑后退 建箍间距 建筑平面最大对角线尺寸 固 篓 建筑 连筑建造 标志性建筑 建造 连筑设计 ；Ｉ＿ 等宏观控制转化为对景区土地乃至三 １．１逮筑形式、体量、色杉霹组群空间组合形式囝小品设置 接待设施 设施 导引设施 维空间定量、微观的控制，另一方面则 指导修建性详规的编制。 ３．与城市控规的关系 妇游客中０西接待床位酾餐位 购物设施 标识物 解记牌 广告牌 配｝套 文环通卫活设动施 交 ∞公通厕 垃通行方圾式桶 出 入口方位 停车位 游径选线 ｒ旅游业发展地划ｌ宏ｉ ） 一旅游景区控规与城市控规均产生 于市场化发展的背景下，在相应的规 划体系中都处于承上启下的位置，但 两者在规划目标及控制要素等方面存在差异。旅游景区控规要 求在控制开发强度的同时，重点体现“保护性开发”的特色，主 要通过针对“保护对象”自身及其周围环境的“破坏性建设”和 “过度游览”的控制实现其保护职能。旅游景区控规可借鉴较 为成熟的城市控规内容和方法，结合旅游景区的性质和特点， 野 ｌ觇 ｒ旅游总体 置ｊ｛中ｉ ） 划ｆＬ 旅游区规划 １ｆ控川生详细规划 目的地旅游连设规 （敞观） ｛ 【修ｉ差一 生详细｛ ｒ】 ｌ 形成具有自身特色的控制体系。 三．旅游景区控规指标体系构建 图１旅游规划体系示意图 和发展方向。 １指标体系的提出 （１）基于旅游景区控规实践的指标统计分析 在深入分析以上控规实践经验的基础上，笔者选择指标体 系这一旅游景区控规的核心问题进行初步探讨，以期对当前的 对收集到的旅游景区控规１０余项实践项目和５篇相关 ５５ 维普资讯 http://www.cqvip.com 文献 中所涉及的指标进行统计可知，用地性质、建筑密度、 容积率、建筑限高、绿地率、停车位等指标出现的频率较高，对 配套设施、旅游容量、景观控制等指标有所涉及（表１）。当前旅 游景区控规实践中的控制指标大多直接将城市控规的指标进 行平移。集中在对建设开发强度的控制，对旅游景区资源和环 境的保护控制鲜有提及。旅游景区的主要功能是展示给旅游者 一缸 ｓ 变异系数的计算公式：Ｖｊ＝ ，√ ， Ｍｌ＿ｊ指标的算术平均值；Ｖ＿ｊ指标的变异系数； Ｓ．——ｊ指标标准差 个具有吸引力和生命力的旅游环境，其控规指标体系应突出 和强化旅游要素的控制。 （２）基于旅游系统构成的控制要素分析 通过问卷调查可知，专家意见集中在合并相容性指标、提 高指标通用性等方面。对所选择的“意见集中度”大于６．５、变 异系数小于０．５的指标。根据专家意见进行某些指标的合并、 表述修改等，最终得到五大主题、十二个层次、３０项控制指标 的控制体系。 旅游容量 游赏项珂 旅游系统是由旅游者、旅游目的地及旅游企事业媒体构成 的动态开放系统科。旅游景区控规应突出对旅游客体对象及其 展示和旅游行为的控制。指标体系是旅游景区规划控制体系建 立和规划管理的基础和依据。是旅游景区控规的灵魂［９】。因此， 旅游景区控规指标体系应主要包含资源、活动、环境、设施等控 制要素（１￣１１】。具体包括景物保护、风景游赏、景观风貌、旅游设 容税率 ３．控制指标的分类 在《城市规划编制办法实施细则》中将控规指标分为规定 绿地率 种植方式 性和指导性两类，借鉴这一分类方法。将旅游景区控规体系分 观筏点 建筑密度 为基本控制要素和选择控制要素两类（图２），前者适用于所有 观视廊遵 景区控规或景区内每一地块控制，是必不可少的要素；后者是 可以根据景区特色和实际需要选择采用的要素。 四．主要指标的控制方法 ４．景物保护控制 施等方面的控制。 （３）指标体系的构成 在旅游景区控规实践中的指标统计和旅游控制要素分析 的基础上。结合项目研究和实地调查，提出旅游景区控规指标 体系框架。该体系由保护游赏、用地使用、环境质量、建筑建造、 设施配套五大主题构成。保护游赏控制包括景物保护控制和风 控制体惹 景区内景物保护级别的确定应建立在保护因子识别和价 值评价的基础上；同时为了保证景观资源不受 破坏。需要在景观资源外围划出一定的保护地 带。借鉴《风景名胜区规划规范》将景区内景物 基本控制要素 选择控制要素 资源划分为特级、一级、二级、三级等四个不同 级别的保护区域。实施相应的保护措施。 标解搏公垃 建建建组接 筑筑筑群待 识说车凰圾 物牌位 收 形体色空床 式量彩 位 集 鲴 台 保用用护地地级砸础剐积界用地性质檐檐景被被观类援分别盏区壅 焦交出 点通入 景通口 观行方 方｛立 式 空气污染指数地建建衷筑筑水高盾水度退璜 标 准 明确的景物保护级别划分。可使旅游产品 开发更有据可依。如在保护分级基础上进行的 游径和其他设施的布局。将能达到合理引导游 客、保护生物生境等景区资源的目的。 ２风景游赏控制 （１）旅游容量控制 旅游容量分为空间容量、设施容量、生态 容量和社会心理容量四类［１２】。对于不同类型的旅游地和景区景 点，旅游容量核算的决定性因素有所差别。如观光型景区的设 图２旅游景区控规指标体系分类 景游赏控制；土地使用控制包括土地使用性质、土地使用的相 容性、用地边界、用地面积等；环境质量控制由景观风貌和环境 卫生两大主题构成；建筑建造方面主要控制内容为建筑高度、 建筑间距、建筑后退等；设施配套是旅游者旅游活动正常进行 的保证。即对景区内旅游设施和基础设施建设提出定量配置要 求。在以上五大主题分析的基础上，拟建立下列指标体系，共计 ４６项指标（表２）。 ２．控制指标的筛选 在初步提出的指标体系基础上，采用德尔菲法对指标进行 施容量弹性较大Ｉ冈０性较小。对景区旅游容量不起主导作用；城 市型旅游地的居民心理承载力更值得关注。本文所研究的旅 游景区以观光游览为主要功能，设施相对较少，自然环境要素 是其旅游容量的首要制约因素，则以资源空间承载量和生态环 境承载量核算为主。 （２）游赏项目控制 筛选。笔者对从事旅游景区规划、研究及管理等方面的２５位 专家进行问卷调查，按照“重要”、“较重要”、“一般重要”、“较不 游赏项目的组织应依托旅游资源特色，同时综合考虑用地 条件、社会生活需求和地域文化观念等因素，对活动项目、游赏 方式等进行初步安排。游赏项目的选择应依托景区资源禀赋， 遵循景区性质功能定位，与景观特色相协调；应考虑景区资源 与环境的承载力，保持景区发展的可持续性；应尊重当地文化 习俗、生活方式和道德规范。旅游景区可进行的项目选择包括 重要”、“不重要”五个等级，分别赋予指标９、７、５、３、１的分值， 各指标所得分值的算术平均值表示专家的“意见集中度”，各指 标所得分值的变异系数来表示专家的“意见协调度”，变异系数 越小，指标的专家意见协调程度就越高。 假设Ｘ 表示第ｉ个专家。第ｊ个指标的打分，现在共有ｎ 个专家，ｍ个指标。 野外游憩、审美欣赏、科技教育、娱乐教育、休养保健等。 ３．用地使用控制 一５６一 维普资讯 http://www.cqvip.com （１）用地分类方法 五。小结 旅游景区用地划分应以功能为主导，综合生态保护规划、 游赏规划，借鉴《风景名胜区用地规范》等规范标准，以规划控 制和实施管理的可操作性为目标进行。主要体现以下特征： 强调景区内珍稀资源及其环境的保护，突出生态保护功能。因 此，应单独列出“生态保护用地”类别，包括核心保护保护用地 旅游景区控规适应了旅游景区开发市场化带来的新要求 及旅游景区规划管理的诉求，当前这一议题也引起了诸多学者 的关注和讨论。本文基于现有旅游景区控规存在问题及旅游景 区特色的研究，初步提出控制指标体系和控制方法。但旅游景 区类型复杂、特色多样，如何立足景区基地现状的发展趋势确 定切实、可行的控制指标和相应的控制参数，仍需要更多的尝 试和努力。 和生态控制用地； 以资源敏感程度和游人介入情况为基础 进行风景游赏用地的细分，明确用地使用控制内容和强度。可 将风景游赏用地细分为一般游览用地、适度游览用地及控制游 览用地；ｌ３整合、明晰用地分类，以强化用地分类的可操作性。 将“内部交通用地”定义为“景区内各区、各点之间的联系交 通”，而不仅仅指“独立于风景点、旅游点、居民点之外的景区内 部联系交通”１１３］。另外，尽量减少《风景名胜区用地规范》分类中 的其它用地，使每块用地都有确切的性质定位。 （２）地块边界划分 （作者单位：广东省城乡规划设计研究院、西北大学城市与 资源学系；２００８．６） 参考文献： …崔凤军风景旅游区的保护与管理．中国旅游出版社， ２００１ 用地边界的划分应以用地分类基础上的功能分区为依据， 综合考虑地形、植被等因素，对地块进行合理划分。地块用地边 界的划分应遵循以下原则：ｒ以总体规划和其他专业规划确定 的功能分区为依据划分地块；２以单一性质划定地块，即一般 ｆ２１吴承照．现代旅游规划设计原理与方法青岛出版社， １９９９ 『３１苏原．风景区内设施的合理利用与景观保护规划师， １９９８ 个地块只有一种使用性质；３建议有一边和景区道路相邻； 地块大小应和景区（点）开发的功能规模相协调（常以各分景 区为单位进行划分），以利于统一开发； 结合自然边界划分地 『４１周维钧．海上花园鹭岛明珠——鼓浪屿控制性详细规 戈－Ｊ．规戈－Ｊ师．２０（）（） ｉ５ｌ杨红伟等．走向有序的城郊风号名胜区管理——以南京 钟山风景名胜区为例．中国园林，２（）ｆ】４ 块，如地形、河流、植被等构成的自然边界，有利于生态完整性 和安全性； 基于旅游景区整体化的需要以及植被生长的特 征，地块的边界划分以一定宽度的地带作为边界的“线”，使之 具有一定弹性，这一弹性地段被称为“复合用地” 】。在复合用 地中，可设置临近分区的旅游项目或景观。地块划分可根据开 发方式和管理变化，在规划实施中进一步重组（小块合并成大 块或大块细分为小块ｏ ４环境质量控制 （１）景观风貌控制 选取地形地貌、植被、水、色彩、毗邻景观、特异性、人文变 ｌ６刘小钊．６１城市近郊风案区规划分析与控制方法研究规 划师．２００４ 【７１岳邦瑞风景名胜区控制性详细规划初探规划师，２００５ 【８】刘峰．旅游系统规划：一种新的旅游规划思路地理学与 国土研究．１９９９ 『９１夏南凯等控制性详细规划同济大学出版社，２（）ｆ】５． 『１（）１吴承照．旅游区游憩活动地域组合地理科学，１９９９ ｝１１ｌ吕慧芬控制性详细规划实效性评价分析研究西安建 筑科技人学硕十毕业论文，２００５ 【１ ２１国家旅游局，旅游规划通则（ＧＢ／Ｔ１ ８９７１—２（）ｏ３）［Ｓ１ ２（）Ｏ３ 更等因子进行景观美景度评价，选取坡度、景观视距、景观醒目 程度等因子进行景观敏感度评价，并将两次评价结果进行叠 加，以此划分景观分区，对不同级别的景观区实施相应的控制 措施。另外，特别对旅游景区的植被覆盖率、郁闭度等植被景观 影响因子进行控制。 （２）环境卫生控制 【１３１中华人民共和国建设部，风景名胜区规划规范（ＧＢ ５０２９８—１ ９９９）ｌＳ］２０００ 【１４ｌ刘滨谊等人造生态景观与旅游策划规划设计——安 徽南艳湖东南大学出版社，２（）（）２ 环境卫生控制主要从大气、水、噪声等方面提出质量要求。 旅游景区内噪声来源主要是交通噪声、游人生活噪声等，可以 通过限制旅游容量和交通通行方式来满足噪声控制标准。因 此，环境卫生质量的控制，主要以空气污染指数和地表水质量 的控制为主。空气污染指教标准的确定可参考《环境空气质量 标准｝（ＧＢ３０９５—１９９６）和崔凤军在《风景旅游区的保护与管 理》中设定的旅游区空气质量标准的建议值：地表水质量控制 可《景观娱乐用水水质标准》（ＧＢ１ ２９４１—９１）和《地面水环境质 量标准＞＞（ＧＢ３８３８—２００２），同时也可参照崔凤军在《风景旅游 区的保护与管理》中设定的旅游区水环境质量标准的建议值。
