轨道交通土地政策解读

轨道交通土地政策解读

一、政策法规

（一）上位法

《物权法》第137条规定“……工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。……”。这是地铁无偿取得土地的最大障碍。 （二）部门规章

有关地铁建设和营运方面的全国性规范性文件有：国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》；建设部《城市轨道交通运营管理办法》、《市政公用事业特许经营管理办法》、《城市地下空间开发管理规定》等，基本没有涉及地铁建设模式、融资、沿线土地物业开发事项。

（三）地方性法规和规章

广州、深圳等地利用地方立法权，出台地方性法规和规章，制定鼓励性条款，将地铁沿线土地开发视为“地铁建设工程”，规定地铁建设规划控制区内的土地和附着地下空间用地可以通过协议方式出让，以及地价优惠等。

但是，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第3条“协议地价不得低于当地政府同类土地的最低价”、第16条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效”，造成地价高起或地上物业不能直接销售，如要销售或出租，需经政府批准并交纳土地出让金或者上缴土地收益。

地方性法规和规章也许可以与部门规章抗衡，但可能因为《物权法》被改变或撤销。

（四）地铁项目工程用地使用权的法律性质

地铁项目工程用地，包括地铁轨道用地、地铁车站站点及其出口接口、地铁通风口用地无疑是城市基础设施用地，属公益性用地，可以通过划拨方式取得建设用地使用权。一般认为，沿线建设用地使用权用于房地产开发项目的土地属经营性用地，而建造政策性、保障性住房和公益设施用地属公益性用地。

二、地铁土地运作模式（本文的地铁代称轨道交通）

地铁公司运作土地可带来的收入主要包括：物业发展利润、物业租金收入以及物业管理收入，可部分筹集地铁建设资金和弥补地铁运营亏损，其运作模式可总结为三种：

（一）土地开发，即土地一级开发（南京地铁为代表） 1、一级开发由土总负责，开发的收入专项用于地铁建设；

2、地铁公司通过行政无偿划拨获得土地后，直接进行一级开发操作，组织招拍挂，获得的收入直接用于地铁建设。

（二）房地产开发，即经营性土地招拍挂后的物业开发（地铁公司普遍性）

经营性土地招拍挂取得的收入直接用于地铁建设。

1、地铁公司中标独立开发，取得的收入间接用于地铁建设；

2、开发商中标独立开发；

3、地铁公司与开发商合作开发，取得的分成收入或持有性物业直接或间接用于地铁建设、运营。

4、地铁建设与地铁沿线物业捆绑开发，限制由同时具备地铁建设、地铁运营和房地产开发资质的开发商或地铁公司中标开发（深圳地铁为代表）。

三、政策扶持

（一）土地的一级收储权利和开发权利。

（二）延交地价，提前预售。

（三）协调旧城区拆迁工作，行政辅助政策，适用更灵活的拆迁安排及补偿政策。

（四）融资优惠政策。在为物业发展筹措资金时，可以获得低息贷款。

（五）税收优惠政策。物业开发形成的税费由政府作为资本金专项返还到地铁建设。

（六）与政府紧密合作制定运输计划，加强地铁车站的接驳服务，包括泊车以后转乘地铁的停车场、及为接驳地铁而改建的公共大、小巴和的士站等设施，从而吸引更多的地铁乘客和地铁沿线发展物业的使用者。

四、国内城市轨道交通沿线土地开发运作主要模式（具体见附件）

（一）南京模式：招拍挂出让，增值收益返还；

（二）广州模式：政府授权，股份合作与开发商独立开发；

（三）上海模式：招拍挂出让，捆绑运作，市区合作开发；

（四）深圳模式：协议出让，捆绑招商；

（五）香港模式：政府协议出让，地铁公司独家运作；

（六）其他城市做法：杭州、哈尔滨、武汉、福州、天津、北京、西安、南昌

附件：

国内城市轨道交通沿线土地开发运作主要模式

（一）南京模式：招拍挂出让，增值收益返还

通过政府指导、政策扶持、程序优化、市场运作等措施，实现南京地铁沿线土地收益和收益增值对地铁建设的转移支付。具体运作方式为：政府提前对南京地铁沿线相关地块进行控制储备，委托规划局进行沿线土地属性调整、结构优化、集约利用，委托土地储备中心运作土地，委托地铁建设指挥部和相关单位在实施各条地铁线路征地拆迁中同步完成开发用地的征地拆迁工作，然后根据工程进展情况，待其土地增值后组织上市拍卖和挂牌出让。在挂牌出让过程中，南京地铁房地产公司将作为竞标单位参与全过程竞争。南京地铁房地产公司一是测算好挂牌地块的底价和相对房产开发利润的底线，在底价和底线内积极举牌，不致流标；二是超过底价和底线后不再举牌，由中标的开发商实施开发，拍卖的土地收益和土地收益增值由政府作为资本金投入地铁建设；三是如果在底价和底线内摘牌后，由地铁房地产公司贷款向土地储备中心缴纳全额费用，土地储备中心将该变现资金作为政府资本金注入到地铁建设，地铁房地产公司再以拿到的土地向银行抵押贷款实施房产开发，开发所获利润全额上缴地铁建设指挥部，作为地铁建设指挥部自筹的专项基金再投入到地铁建设中去，开发形成的税费由政府作为资本金专项返还到地铁建设中，这样，保证了南京地铁沿线土地收益和土地收益增值更多地用于地铁建设。

（二）广州模式：政府授权，股份合作与开发商独立开发

沿线物业发展，是在广州市政府的直接领导下进行，在合作开发模式方面，由地铁公司向市政府取得沿线物业发展地块的开发权，然后与发展商签定合作合同，成立项目合作公司，共同开发，物业发展所得收益由双方按合同商定的方式分享。地铁总公司所得收益用于支付地铁部分建设费用。

（三）上海模式：招拍挂出让，捆绑运作，市区合作开发

沿线地块由政府按项目分别批租，没有统一的征用土地。地铁站点和车厂均单独设置，与城市面貌很难融合。地铁公司也有下属的房地产开发公司，但是不是发展与地铁站点和车厂联系紧密的上盖物业，与地铁营运无直接的关联。

上海地铁上盖物业的开发情况非常复杂，即有地铁公司直接参与开发，也有私人机构参与开发，而地铁二号线基本上则由各区政府结合旧城改造独自开发。

（四）深圳模式：协议出让，捆绑招商

政府在土地出让竞买条件中，限制竞买者必须为地铁建设运营者，变相取得土地的特许经营权。

（五）香港模式：政府协议出让，地铁公司独家运作

地铁公司与政府达成协议，统一征用地铁沿线地块用做站点(车厂)上盖物业发展。地铁公司负责所有地块发展的统筹，包括确定用地规划指标，制定发展计划和物业方案，通过招标选择发展商，对属下的物业进行经营管理。

地铁公司和开发商合作开发的形式：由地铁公司提供用地,开发商提供资金和开发经验,并负责具体操作,双方按协议的规定分享增值利益。地铁公司得到的开发利润内部转化为地铁的建设投资。

（六）其他城市做法

1、杭州：杭州地铁在地铁车辆段等关联站上取得上盖物业开发权，但对沿线500米范围土地有采用地铁+物业的开发模式。

2、哈尔滨：哈尔滨地铁通过政府政策法规取得广告、地下空间等资源的开发权和邻近建筑接口费的收取。但对土地没有明确的意见。

3、武汉：武汉地铁通过地方立法取得土地储备、开发权。

4、福州：福州地铁办通过市政府的会议决议，将地铁公司拥有沿线500米的收储权和开发权明确写入会议纪要，不需市政府另外投入，沿线500米范围土地的收储权开发权由地铁公司取得，收益用来进行地铁建设及运营需要。

5、天津：天津地铁通过取得沿线土地的整理权和收益权（特许经营权），对土地进行收储、开发。

6、北京：地铁沿线的地块是由政府按项目批租给开发商，与地铁营运没有直接的联动关系。站点和车厂的设置也基本是独立的。

也有少数开发商认识到地铁上盖物业的价值，与地铁出站口进行有机联系(例如东方商厦)，但只是自发性的，没有统筹发展。

7、西安：西安地铁将探索“物业+地铁”模式，合理开发地铁物业资源，获得收益后，反哺地铁建设和运营。成立了西安地铁物业开发有限责任公司，2009年10月进行了渭河家苑工程设计招标工作，项目位于西安市尚稷路以南，总用地面积约3.4万㎡，预计总建筑面积约11万㎡。

8、南昌：南昌地铁通过特许经营权，对土地进行收储、开发。