贵州省国有建设用地使用权净地出让存在的问题及对策

Journal of Green Science and Technology

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第15期

贵州省国有建设用地使用权净地出让存在的问题及对策

潘自奇

(铜仁市国土资源局，贵州铜仁554300)

摘要：指出了我国现行土地出让政策实行“净地”出让，禁止“毛地”出让。但在贵州省有些地方未能严格贯

彻落实，有的为“净地”出让，但实际为“毛地”出让，有的为“现状出让、净地交付”等。基于贵州省国有建设 用地使用权出让的现状，针对全省国有建设用地使用权净地出让存在的一些问题和提出了解决方法。

关键词：国有建设用地；使用权；出让

中图分类号：F301

文献标识码：A

文章编号：1674-9944(2018)08-0207-03

1引言

近年来，随着我国土地出让制度的不断健全和完

3贵州省近年土地出让情况

2015〜2017年贵州省建设用地总供应14116宗，

善，相关政策明确要求土地实行“净地”出让，但在贵州 省有些地方未能严格贯彻落实[1]。笔者正是基于贵州 省国有建设用地使用权出让的现状，分析贵州省国有建 设用地使用权净地出让的问题和解决方法。

面积44029. 26 hm2,其中，出让8450宗，占总量的59. 86%,面积17540. 45 hm2,占总面积的39. 84%,出让价 款1712. 63亿元。其中，商服用地2205宗，面积4091.

18 hm2;工矿仓储用地1604宗，面积6163. 25 hm2;住宅 用地4401宗，面积6606. 24 hm2;其他用地240宗，面积 679. 87 hm2。从面积上看，近3年全省出让土地主要集 中在住宅用地,工矿仓储用地和商服用地上，分别占总 面积的 37. 66%、35.14%和 23.32%。3.1 土地用途变化情况

从总体上看，近3年的出让土地总量和各用途土地 出让数量大体呈现缓慢下降、趋于平稳的态势。2015〜 2017年的出让总量下降了 177. 1 hm2,在2016年下降 了 194. 79 hm2 后，到 2017 年又回升了 17. 69 hm2。 2017年较之2015年的供地情况，住宅用地减少了 286.81 hm2;商服用地减少16. 17 hm2;工矿仓储用地 减少23. 74 hm2;其他用地增加149. 62 hm2 (图1)。^sn〇

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2 “净地”的定义

“净地”不是经济和法律的专业术语，但在近年国土 资源部的政策文件中对其已有多次提及[2]。在《关于加

大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36 号）中最早提到“净地”一词。之后在《关于认真贯彻< 国务院关于解决城市低收人家庭住房困难的若干意见 >进一步加强土地供应调控的通知》（国土资发〔2007〕

236号）中再次提到使用“净地”供地。国土资源部文件

最后一次出现“净地”的表述是在《国土资源部住房和城 乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控 的通知》（国土资发〔2010〕151号）中。上述的3个文件 虽然都提及使用“净地”进行土地出让，但是侧重点所有 不同。36号文强调通过“净地”解决房地产开发土地闲 置的问题;236号文则希望通过“净地”供地缩短房地产 开发周期，加快对保障性住房的供应速度；151号文则 是强调优先使用“净地”供应保障性住房。

各文件的表述可以归结为对“净地”重要作用的论 述，但是对“净地”一直缺乏国家层面的正式定义。一些 省、市文件及专家学者引用《闲置土地处置办法》（中华 人民共和国国土资源部令第53号）中“土地权利清晰， 安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用 性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发所必需的 其他基本条件”。来作为“净地”的定义，但该处认为不 妥。经仔细研读相关文件，并咨询上级国土部门专家 后，认为“净地”的准确表述须结合36号文的精神，将其 定义为：土地出让前，已处理好土地产权、补偿安置等经 济法律关系，并完成必要前期开发的土地[3’4]。

收稿日期：2018-05-30

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图1 2015〜2017年责州省土地用途变化情况

3.2 土地出让收入变化情况

从土地出让收入总体情况看，大体呈现一个V型

反弹的态势。2017年较之2015年，土地出让收入增加 了 148. 71亿元。其中，其他用地出让收入增幅最大，为 202.13% ;其次为商服用地35. 22% ;然后为工矿仓储

作者简介:潘自奇（1976—），男，工程师，主要从事土地储备及地籍管理等相关研究。

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潘自奇：贵州省国有建设用地使用权净地出让存在的问题及对策

资通所产血

用地33. 36%;增幅最低为住宅用地19.75%。3.3各市州“净地”出让落实情况

自《国土资源部住房和城乡建设部关于进一步加强 房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕 151号）下发后，各市州积极贯彻落实文件精神，其中， 贵阳市、遵义市、六盘水市、铜仁市、黔南州、贵安新区 等，均通过政府或管委会下发了有关“净地”出让的文 件，黔西南州通过州国土资源局下发了有关“净地”出让 的通知。由于种种原因，部分市州仍然出现以“毛地”供 地的情况。

4存在的问题

4.1受政策因素影响，资金筹集困难

根据《财政部国土资源部中国人民银行银监会关 于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综 〔2016〕4号）规定，各类城投公司等其他机构一律不得 再从事土地储备工作。自2016年1月1日起各地不得 再向银行及金融机构举借土地储备贷款，开展土地储备 工作只能从已供应储备地块的出让收人、国有土地出让 收益基金、发行地方政府债券筹集或从其他资金中安 排。2017年2月1日施行的《土地储备资金财务管理 办法》(财综〔2018〕8号)进一步细化了土地储备资金的 来源渠道:一是财政部门从已供应储备土地产生的土地 出让收人中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费 用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。 二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储 备的资金。三是发行地方政府债券筹集的土地储备资 金。四是经财政部门批准可用于土地储备的其他财政 资金。据不完全统计，全省2017年土地储备资金需求 超过327亿元，由于该年并未获得土地专项债券的发放 资格，资金缺口预计高达300亿元以上。2018年全省 共需要560亿元用于土地储备，各地政府预算内资金有 54亿元，申请土地储备专项债券资金336亿元，预计存 在150亿元以上的资金缺口。由于各地政府财力有限， 造成存量债务压力加大，最终形成土地储备资金瓶颈 问题。4.2 ‘‘毛地挂牌，净地交付”问题突出

从近年来土地出让情况来看，完全实行“净地”出让 仍存在一定难度。各市州以“净地”方式出让的地块，主 要集中在新增建设用地且拆迁量较小的地块，范围主要 是新城区和产业园区，用途主要以工业和商住用地为 主。对于棚户区和城中村改造项目，“净地”出让难度较 大，原因主要是需当地政府要投入大量资金，且征收拆 迁、场地平整及通电通水等一级开发，周期较长。所以 在实际操作中仍存在“毛挂净交”的方式，即在“毛地”的 情况下进行招拍挂形成土地交易，政府利用土地出让金 将“毛地”开发整治为“净地”，并在约定时间内将“净地” 交付给开发商的供地方式。“毛挂净交”的出让方式存 在较多问题，一方面因土地的产权，补偿安置等未作出 妥善的处理，容易引起被征地户的信访事件，造成矛盾 冲突，影响社会稳定；一方面政府部门起期完成征地拆 迁工作，难以按时交付土地给用地单位，导致项目无法

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动工建设或建设期限延长，造成批后监管工作难以开 展;另一方面因政府未投人资金进行土地一级开发，使 得投资土地一级开发的企业获得本该纳人政府财政收 入的级差地租，造成国有资产大量流失。4.3 土地违规抵押融资问题频发

由于受政府财力限制以及缺乏规范法律程序的制 约，为了获取土地一级开发的资金，部分市州仍然存在 将储备土地违规抵押融资的现象。土地违规抵押融资 透支的不仅是地方土地收益，同时扰乱了地方管地用地 秩序，导致土地权属不清、国有资产流失、政府金融风险 等后果。最终储备土地用于调控土地市场的功能严重 弱化，增加政府债务负担，并有可能引发一系列的金融 风险。4.4 “净地\"出让缺乏上位法支撑“净地”出让虽然在国土资源部的文件中作出了强 制性要求，但是根据《合同法》第五十二条规定，对于违 反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。相关的部 门规章、规范性文件并不能作为认定合同效力的依据。 “毛地”出让虽然有违国土资源部规章、文件的精神，但 是至今并未有法律和行政法规明确禁止“毛地”出让方 式。在司法实践中，人民法院对未达到“净地”出让的合 同的效力也予以了认定，如江苏省高级人民法院（2014) 苏民终字第00374号判决即对未完成拆迁就出让土地 出让合同的效力予以了确认。

5对策及建议

5.1培育土地出让市场，促进市场健康有序发展

部分市州的土地市场较为低迷，地方财政资金缺口 较大。因此，各地应积极培育土地市场，根据自身发展 规划，科学合理编制土地储备供应计划和土地储备三年 滚动计划，合理控制土地供应规模。根据市场需求，合 理配置区位条件适宜和面积适当的地块，尤其是要针对 商业和服务业发展的需求，有针对性地配置土地，增强 第三产业的带动作用。增强贵州省对外的推介工作，提 高房地产市场活跃程度，提高土地出让收人。5.2尽快制定出台《贵州省国有建设用地使用权“净

地”出让管理办法》

各市州尽管对开展“净地”出让工作存在种种困难， 但是都希望在省级层面能出台相关文件，规范土地出让 工作。因此,贵州省应该尽快编制《贵州省国有建设用 地使用权“净地”出让管理办法》，进一步规范土地储备、 开发和供应各个环节，保障土地供应效率，通过“净地” 出让，不断提高土地增值收益预期。5.3强化政府统筹作用，充实完善相关组织机构

由于“净地”出让前开发时间长，工作难度大，牵涉 部门多。因此，需要整合国土部门、城市拆迁部门、财政 部门、乡镇街道、测量机构、评估机构等多方力量，共同 做好这项工作。政府应加强统筹协调，各有关部门应结 合各有关部门工作职责，加强沟通配合，使各项前期工 作得到有效开展，确保“净地”出让土地。5.4结合土地制度改革，探索土地出让新途径

进一步探索扩大国有土地有偿使用范围，逐步对经

(下转第210页）

栾宁：岫岩地区混交林对林下土壤质量的影响研究

资通与产血

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在土壤过氧化氢酶方面，〇〜20 cm 土层中，过氧化 氢酶活性为混交林>纯林>对照，以混交林活性最高， 为4. 83 mol/L KMn04/mL/g，与纯林和对照处理的差 异性达到显著水平（P<〇. 05)。自20〜40 cm 土层中， 混交林和除磷之间差异性不显著（P>〇. 05)，与对照处 理差异性达到显著水平(P<〇. 05)。

表3

项目土壤脲酶

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在土壤蛋白酶方面,〇〜20 cm 土层中，蛋白酶活性 以混交林最高，为15. 83 NH2Mg/g，与纯林和对照处理 的差异性显著(P<〇. 05);对照处理与纯林处理间酶活 性差异性不显著（P>〇. 05)。在20〜40 cm 土层中，蛋 白酶活性变化与〇〜20 cm变化一致，也以混交林活性 最高，为13. 66NH2fxg/g,但是纯林的蛋白酶活性低于 对照处理。

CK

8. 176. 542. 171. 98

不同林分类型对林下土壤酶活性变化比较

纯林

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8.267.184.573. 6211.547.79

土层深度/on

0〜2020 〜400〜2020 〜400〜2020 〜40

混交林

12.7411.447. 833. 8915.8313.66

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NH3-Nmg/100 g)

土壤过氧化氢酶

(

mol/L KMnO\"mL/g)

土壤蛋白酶

(

10.178.31

NH2Mg/g)

4结论

试验结果可知，油松纯林、油松一杜鹃混交林和无

林地对照相比，在土壤pH值变化上，混交林在0〜20 cm和20〜40 cm两层土壤中能提升土壤pH值，能更 好改变酸性土壤中肥力水平，而纯林则表现出下降的趋 势。有机质含量在〇〜20 cm 土层中也以混交林最高， 土壤肥力最好，而纯林和对照处理比较则出现下降趋 势；在20〜40 cm 土层中，仍以混交林最高，纯林与对照 处理间的变化没有差异。土壤酶活性，在〇〜20 cm和 20〜40 cm 土层中，混交林的各种酶活性都为最好，除 了土壤过氧化氢酶20〜40 cm 土层处理外，都显著高于 其它处理。而纯林处理在〇〜20 cm和20^〜40 cm 土层

(上接第208页）

土壤脲酶和土壤蛋白酶活性变化上，与对照处理差异性

不显著，甚至出现活性下降。只有在土壤过氧化氢酶 20〜40 cm 土层处理采显著高于对照。所以混交林相 比纯林在土壤酶活性提高上效果显著。参考文献：

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营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用，坚持和完 善经营性用地招拍挂出让制度，通过市场竞争机制提高

地价，增加土地出让收入来源。积极推进贵州省城镇低 效用地再开发，盘活城镇中低效土地资源，根据土地用 途调整优化，按法律程序征收、补缴土地出让收人。参考文献：

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A Brief Analysis on the Net Transfer of the Right to Use State—owned

Construction Land in Guizhou Province

Pan Ziqi

(Tongren Land Resources Bureau，Tongren9534：300, China)

Abstract： The current land transfer policy of our country implements \"net land\" transfer and prohibits \"gross land\"

transfer. However, some areas in our province have not been strictly implemented. Some have been sold for \" net land\" , but actually for \"gross land\". Some have been sold for \"current situation, net land delivery\". Based on the cur­rent situation of state—owned construction land use right assignment in our province, this paper discusses some problems and solutions of the net transfer of state-owned construction land use right in our province.Key words： state—owned construction land； use right； transfer； analysis

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