政府公共政策执行力_内涵_困境原因与路径选择

JournalofInnerMongoliaAgriculturalUniversity(SocialScienceEdition)

2011年第1期(第13卷󰀁总第55期)

No.1󰀁2011(Vol.13󰀁SumNo.55)

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政府公共政策执行力:内涵、困境原因与路径选择

󰀂󰀁李󰀁莉1,杨中卫2

(1.江苏行政学院公共管理教研部;2.江苏行政学院经济社会发展研究所,江苏南京210004)

摘󰀁要:研究政府公共政策执行力问题,能够指导我国政府公共政策有效执行,加强和提升我国政府公共政策执行力。本文界定了政府公共政策执行力的内涵及其失灵的表现形式,在此基础上,剖析我国政府公共政策执行力失灵困境的原因,同时指出提升我国政府公共政策执行力的途径。关键词:公共政策执行力;内涵;路径

DOI:10.3969/j.issn.1009-4458.2011.01.088

中图分类号:D602󰀁󰀁文献标识码:A󰀁󰀁文章编号:1009-4458(2011)01-0228-03󰀁󰀁温家宝总理在十届全国人大四次会议 政府工作报告!中首次提出∀建立健全行政问责制,提高政府执行力和公信力#。之后中共十七届二中全会通过的 关于深化行政管理体制改革的意见!突出强调要∀健全以行政首长为重点的行政问责制度,明确问责范围,规范问责程序,加大责任追究力度,提高政府执行力和公信力#。本文就是在此背景下对政府执行力中的一个重要环节∃∃∃政府公共政策执行力的一些思考。󰀁󰀁

效地说明我国政府部门在政策执行方面存在的失灵问题,其突出表现在以下几个典型方面:

1.附加式政策执行

附加式政策执行又称为政策扩大化。即在政策执行过程中附加了不恰当的内容,使政策的调整对象、范围、力度和目标超出了元政策的要求,自行设置土政策,打着与实际相结合的旗号另搞一套,自行其是,谋取私利,从而导致政策变形。

2.照搬式政策执行

照搬式政策执行又称机械式执行或政策复制。主要是指在政策实施过程中,执行主体机械地照搬照抄,∀原原本本传达,不折不扣落实#。它的特点是执行者把政策的原则性和灵活性严重地分离,于是,政策成了一纸空文,根本谈不上解决什么具体的政策问题、实现什么政策目标,不可避免地浪费了大量的政策资源。

3.象征式政策执行

象征式政策执行又称政策虚化、政策敷衍或政策表面化。主要是指在政策实施过程之中,执行主体只做表面文章,只搞政策宣传而不务实际,不采取可操作性的政策执行措施,或只制定象征性的执行措施,或执行起来虎头蛇尾、前紧后松、敷衍塞责,使各种政策变成形形色色的花架子。

4.选择式政策执行

选择式政策执行主要是指一个完整的政策在执行时只有部分被贯彻实施,其余部分则被遗弃,从而使政策内容残损不全,不能有效地实现原定的政策目标。这是由于当政策所涉及的利益与有关

图1󰀁

政府公共政策执行力的解释[1]

一、政府公共政策执行力:内涵界定及失灵表现

󰀁󰀁政府公共政策执行力是是一种整合力,它通过政策执行主体对公共政策目标,实施方案的准确理解,强化自身的执行潜力,有效使用和控制各种政策资源,使政策执行达到预期效果的行为力度和行为效度的整合力。政府公共政策执行力关系到公共政策的有效执行和公共政策目标的实现。政府公共政策执行力可以图解如下:

执行主体利益相冲突博弈时,导致执行主体选择性地执行符合自己利益的部分。

5.替代式政策执行

替代式政策执行指执行主体在执行政策时,基于维护自身利益而采取与上级政府的政策不相一致的政策方案,采取完全性替代或

政策执行力问题既是一个基本的理论问题,也是一个重要的实践问题。为什么制定了很好的政策目标和战略计划,最终总是难以实现?为什么有些地方政府会出现上有政策下有对策的情况?为什么会出现朝令夕改、政策、法规形同虚设的现象?%%种种现象有

*收稿日期:2010-09-15

󰀁󰀁作者简介:李󰀁莉(1985-),女,江苏连云港人,江苏行政学院公共管理研究生,研究方向:公共政策。

󰀂󰀁李󰀁莉,杨中卫󰀁政府公共政策执行力:内涵、困境原因与路径选择󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁社󰀁󰀁会

部分性替代的方式,使原有的政策方案难以得到贯彻实施。这是一种极为严重的政策执行偏差,其政策内容、目标、性质已发生了根本性质的改变。政策执行主体这种偷梁换柱、貌合神离的行为致使元政策的名存实亡。󰀁󰀁

治色彩的政策执行主体倾向于以一种消极被动的姿态出现在政策执行中。政策执行力的形成靠的是自上而下的强制力量,其结果是不但造成政策执行过程中执行主体以权谋私,将公共资源转化为个人资本,而且严重地挫伤了非政府组织和公民参与的积极性,从而产生政策抵触情绪,既增加了政策执行成本,又对政策执行效果产生不利影响。随着我国经济的发展,政治体制改革的不断深化,市场、第三部门、公民的力量逐渐成长起来,这种仅靠权威力量推动的政策执行方式与利益多元化的社会是不相适应的。执行主体的消极被动,政策工具得不到公众的认同,缺乏更多的主体来提供执行资源,这些都将导致政府政策执行力无法有效地运转。󰀁󰀁

二、政府公共政策执行力:失灵困境原因分析

󰀁󰀁当前政府公共政策执行力失灵困境产生的原因主要有以下几个方面:

1.政策本身的问题

在公共行政实践中,许多公共政策本身不具有科学性,公共政策质量不高,是导致政策执行力不足的首要原因。因而,影响公共政策执行力的前提因素在于政策本身的科学与否。在统治模式下,我国公共政策制定采用的是自上而下的方式,虽然当前开始注重公共决策的民主参与,但公民参与度还不够,民主参与的机制还不健全,公民缺少利益诉求渠道。许多政策的出台,走的是专家精英决策路线,一方面造成公民对公共政策缺乏认同感,导致在政策执行时不能实现政策目标群体最大程度的支持。另一方面也使制定出来的政策不能完全适应实际情况,政策目标一开始就发生偏离,从而产生政策执行力不足。政策目标的正确与否是衡量政策实施好坏的标准,进而成为政策执行效率的标准。公共决策的具体明确性关系到执行主体对政策的理解,也直接影响到政府公共政策执行力。

2.政策执行过程中的利益博弈

∀利益追求是包括政策执行行为在内的一切人类行为的基本动因,并且政策本身就是政府对社会资源和利益进行权威性分配的一

[2]种方案#。作为理性的∀经济人#在政策执行过程中政策执行主体的

三、提升政府公共政策执行力:路径选择

在政府政策执行力的诸多影响因素中,文化是无影无形的,政

󰀁󰀁1.培植政府执行力文化,提高执行主体的素质

府执行力文化是推动政策得以贯彻执行的内在精神动力,是执行主体所共享的关于政策执行态度、执行原则、执行价值、执行心理倾向的总和。传统政策相关学者认为,政府制定或者采纳了一项政策方案,并且拨付了必要的经费,公共政策就会不折不扣地得到执行,政府把主要的精力集中于政策的制定和完善,而对政策执行重视不够。这就导致了公共政策的预期目标与最终实现的结果之间的莫大偏差。良好的执行力文化对于政府执行力的提升有着巨大的作用。培植良好的执行力文化,首先要重塑政府组织文化,提高政策执行主体的思想认识,增强其执行责任感和认识水平,正确引导和规范组织内的政策执行行为。其次要注意树立典范,加强先进的执行观念和价值观的传播,营造出一种积极向上的执行力文化氛围。在先进的执行思想观念得到执行主体普遍认同后,积极引导执行主体在政策执行活动中强化这些被认同的执行文化理念,并最终内化为其执行习惯和执行传统。

提高政策执行主体的素质是提升政府政策执行力的关键环节。不管是政府政策执行力,还是部门执行力,最终都得落实到个人执行力层面上来。政策执行者素质的高低,不仅影响政策执行力,而且影响到政府形象。因此,大力提高政策执行者的素质显得尤为迫切和紧要。要提高政策执行者的素质,需要对政策执行者进行系统地培训,使执行者具有执行政策所必备的各种能力,同时要使政策执行者具有良好的执行心态。

2.培育政策执行多元主体

公民社会的发展,为政策执行主体注入了新鲜血液。在统治模式下,政策执行主体只有政府组织,而在公共治理的模式下,公共政策执行主体的增多及不同程度的公民参与,可以加强政策对象对公共政策的认同感和接受度,减少政策执行中的阻力,从而可以更顺利地完成政策执行。同时还有助于改变政策制定与执行过程中普遍存在的自上而下的单一视角,而代之以自上而下和自下而上相结合的双重视角。多元主体参与公共政策执行有利于形成多元主体相互制约和监督的局面,提高公共政策制定的民主化、科学化、法制化程度,促进公共政策得以贯彻执行,防止政策执行过度偏离其宗旨,从而强化政策执行力。

3.优化政策执行资源配置方式

政策执行资源的科学、合理配置取决于政府的职能和政府政策目标的选择。优化政策执行资源配置方式,必须遵循科学、合理的原则,不仅要遵循客观规律,而且要注重政策价值。在信息资源的配置上,要建立信息公开、信息共享制度,改变政府部门与公民之间的信

趋利行为不可避免地有着自身利益追求和行为倾向,要使政策执行主体在执行政策时保持绝对的价值中立是很难做到的。如果一项公共政策威胁其自身利益,那么政策执行主体与公与私,都有可能抵制这一政策。一旦政策执行主体按其利益行事,寻租等腐败现象就会应然产生,诸如一些政府与职能部门为了自我利益,进行政策倾斜,实行地方保护主义,谋取地方或部门利益的最大化,导致部门腐败或集团腐败,使公共政策执行的目标群体失去信心,从而使政策执行增加了难度。

3.政策执行资源配置不合理

政策执行资源是政策执行主体实施既定的政策所必须具备的主观与客观条件。公共政策的执行需要各种资源的支持,诸如经费人力资源,信息资源,权威资源等等,政策执行资源的配置不合理,会使政策执行失去资源保障,这将直接导致执行力不足。在我国的政策执行过程中,资源都存在着一定程度的供给不足和配置不合理。在传统行政模式下,各种资源由政府进行统一配置限于自上而先的流动或供给,配置方式过于垄断化。在权威资源的运用中不可避免的会遇到不同权威资源间的相互作用和影响,这在无形中产生了由不同权威资源形成的利益博弈。信息是影响政策执行活动的一个重要资源因素。政策执行者应当确保信息渠道的畅通无阻,以获得足够的信息资源,否则执行者就很难有效地配置各种资源和实现政策主体与客体之间的互动,也无法对政策执行过程实施必要的控制。

4.政策执行主体的单一性

目前,我国仍然存在着政策执行主体单一的问题。从执行主体的构成来看,当前政策执行主体主要依赖于各级政府组织或机构。对非政府组织和公民在政策执行中的作用有所忽略。单一政策执行主体条件下使得政策执行主体缺乏服务的精神,这就使得具有政

229内蒙古农业大学学报(社会科学版)󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁2011年第1期(第13卷󰀁总第55期)

息沟通不畅的状况,确保公民能从正规渠道得到正确的政策信息。公民对公共政策的决策背景、决策依据、决策论证过程等具体情况有一定了解,有利于加强公民对政策认同,支持政策的执行。环境作为一种宝贵的资源在很大程度上制约着政策执行系统的有效运转。优化政策执行环境要素,开发环境潜能,是公共政策有效执行的重要条件。政策工具作为公共政策执行的重要资源,是达成政策目标的手段和途径,是政策目标与结果之间的纽带,选用何种政策工具以及用何种标准评价工具的效果,对于政策目标的实现具有重要影响。公共政策执行在一定程度上可以视为执行主体适应政策环境变化对各种政策工具不断做出选择的过程。在这一过程中,能否选择有效的政策工具,能否使用合理的标准评价该工具的效果,直接决定了政策方案的科学性程度,决定了政策执行的效益,决定了政策目标实现的可能性。公平与效率是政策执行资源配置时经常出现的矛盾,在政策执行的过程中不仅要重视效率,更要强调社会公平正义,必须建立公平和效率兼顾的原则来指导政策执行资源的配置,从而有利于政府公共政策执行力的进一步增强。

4.强化执行监督,建立执行责任追究制度

美国著名行政学家埃莉诺&奥斯特罗姆(ElinorOstrom)指出:∀在每一个群体中,都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人;也都存在这样的情况,其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范。因此,有了行为规范也不可能完全消除机会

[3]主义行为#。公共政策执行过程若缺乏应有的监督与权力制约,那

败现象就会应然出现,这大大损害了政府权威和政府形象,严重阻碍了公共政策的有效执行。因而,加强监督,健全和完善政策执行监督机制就显得尤为重要。健全政策执行监督机制,需在执行前监督,对政策的科学性、合理性及可行性的监督;执行过程监督,对政策执行情况进行监督;执行后监督,对政策执行结果的监督。要强化内部监督、社会组织监督、新闻舆论监督和公民监督在内的监督体系,形成强大的社会舆论,及时发现政策执行过程中的问题,采取积极有效的预防、回应与补救措施,以保证政策执行落实到位。要落实行政问责制,建立执行责任追究制度,为此必须明确与细化执行主体的职责,规范问责程序,增强政策执行主体责任感和危机意识,提高政府执行力和公信力。∋参考文献:

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么官本位思想和专制主义作风,以权代法、以权越法等权力滥用和腐

(接第227页)

󰀁󰀁另外, 条例!并未对政府信息公开的救济手段∃∃∃行政复议和行政诉讼作出详细的规定,这样容易造成实施的难度。所以,有必要对行政复议和行政诉讼的有关具体情况作出细化,增加权利主体的可操作性。比如对行政复议的期限、行政诉讼的费用由谁承担、义务主体一旦败诉该承担什么样的责任等都应该作出明确的规定。

6.完善电子政府的建设

电子政府是政府信息化的产物,电子政府建设将政府信息送上网络,为政府信息公开搭建了一个有效的平台,极大地方便了人们对政府信息资源的采集和利用。然而遗憾的是,由于各种原因,目前我国电子政府的建设存在许多问题,政府信息公开的成效受到了一定程度的影响和制约。而政府信息公开和共享程度较低的现状,又反过来影响和制约了电子政府建设的进程。我国有必要认真研究和借鉴外国在推进电子政府建设过程中的成功经验,建立适合我国国情、具有中国特色的政府信息公开制度。

从电子政府建设和政府信息公开的结合点来分析,当前应当做好以下工作:第一,建立政府信息资源数据库,整合政府信息资源。政府信息资源相当丰富,但目前由于受到行政分割的制约而不能有效地实现资源的共享和利用,造成了资源浪费和重复建设。政府要组织编制信息资源建设专项规划,建立各具特色的政府信息资源数据库,为公众提供全方位、多层次、系统化的信息资源服务,不断推进政府信息资源的共享与利用,满足社会对政府信息资源的迫切需求。第二,加强各级政府网站建设,保证信息公开的质量。各级政府在网站上根据有关法律法规发布的政府信息应该及时、有效、全面、准确。各级政府应该严格按照国家的有关规定,发

布一些对公众有用的信息并扩大政府信息的公布范围,从而切实满足公众的需要。政府网站建设与维护必然需要这方面的人才,所以政府要注意这方面人才的聘用与培养。第三,各级政府还可利用网络的优势,实现网上办公,及时解决公众的问题,从而提高办事效率。󰀁󰀁

四、结语

󰀁󰀁综上所述,尽管我国政府信息公开制度已经取得了可喜的成绩,尤其是具有里程碑式的 政府信息公开条例!的颁布与实施,更加速了信息公开制度的法制化进程并为这一制度的推广提供了可靠的保障。但是,由于种种原因,我国政府信息公开制度还存在着许多问题。不过,相信随着我国政治经济体制改革的不断深入以及民主化进程的加快,政府信息公开制度一定会逐步趋向完善。∋参考文献:

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