新公共管理理论对我国政府改革的启示

４４　第８期ＮＯ．８　宜宾学院学报Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｙｉｂｉｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ａｕｇｕｓｔ．２００６　新公共管理理论对我国政府改革的启示　张兴荣　（四川师范大学政治教育学院，成都６１００６８）　摘要：２０世纪７０年代末以来，西方各国相继掀起了政府改革的浪潮。这场改革使支配了２Ｏ世纪大部分时间的以官僚制为基础的传统行政管理模　式转变为以市场为基础的新公共管理模式。本文分析了新公共管理理论的背景、内容及对我国政府改革的启示，以及需要注意的问题，以期有助于我国　在吸收和借鉴此管理理论时有更理性的把握。　关键词：新公共管理；政府改革；政府管理；启示　中图分类号：Ｄ０３５　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７１—５３６５（２００６）０８一ＯＯ４４—０４　２０世纪７０年代末以来，西方发达资本主义国家掀起了声　对于新公共管理的巨大影响，主要是因为“相对于含糊不清的　势浩大的政府改革浪潮，虽然这场改革有不同的称谓，比如　公共行政理论来说，经济学理论是精确的，具有可预测性的，　“重塑政府运动”、“企业家政府”、“以市场为基础的公共行政”、　经验主义的，并且是建立在解释人们如何行动的激励理论之上　“后官僚制典范”、“管理主义”等，但它们的基本趋势都是由传　的”　。经济学以自利、理性的经济人假设为逻辑起点，　统的官僚制模式转变为以市场为基础的政府管理新模式。到了　能对人类行为做出更好的解释和预测，从而使新公共管理获得　９ｏ年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。　比传统公共行政更坚实的理论基础。　一、新公共管理理论产生的背景　２、传统的公共行政已经走入理论困境　对新公共管理理论的考察，有必要将其置于当时的理论背　传统的公共行政建立在两人理论基础之上，即政治与行政　景和社会背景之中去考察。　两分思想和官僚制理论。政治与行政两分思想认为，政治是国　（一）理论背景　家决策，而行政是执行国家决策，两者必须严格区分。行政就　１、２０世纪７０年代以来，经济学对政治、政府问题的拓展　是贯彻执行指令，而任何事关政策或战略事务的决定都应当由　性研究是其产生的理论背景　政治领导者做出官僚制理论强调，在组织结构上，实行政府部　经济学运用其研究的方法对传统的政治学主题，如国家理　门的权限和任务的专门化，以协调“层级”组织和等级控制；　论、利益集团、政党、官僚制等进行了深入的研究，揭示了官　在行为程序上，通过技术的或法律的规则来控制职务行为和约　僚制诸多弊病的内在成因，主张以市场机制改进政府效率、提　束行政行为。然而，按照官僚制组织起来的政府部门效率低下，　高公共服务品质。经济学对官僚体制的研究以普遍的经济人假　行政人员固定成规；政府履行决策的行政裁量权不断扩大，政　设为前提，运用成本收益比较方法分析官僚行为，强调公共部　府运行成本居高不下；公共服务质量低劣，缺乏创新精神。沿　门中的竞争和对官僚的有效激励。这对传统的公共行政理论构　袭传统的思路和策略进行政府改革，只能采取更多的等级控制，　成了严重韵挑战。　更细的规则约束，从而陷入“僵死循环”最终导致政府功能失　一般认为，公共选择理论和新制度经济学对新公共管理的　调。可见，传统公共行政既是问题本身，又是问题的根源，在　影响最大。休斯对新公共管理与经济学之间的联系做了比较全　这种情形下，传统公共行政无法超越自身　。　面的归纳和论述。他认为，以市场为基础的新公共管理受到２０　（二）社会背景　世纪７０年代以来经济学理论新发展的深刻影响。“当经济学的　１、政府面临的困境　理论，特别是公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论融　政府面临的困境包括财政危机、管理危机和信任危机。“二　合到新公共管理中时，在官僚制组织的高层人员中，他们所信　战”以后，西方各国政府普遍采用凯恩斯主义，推行混合经济　奉的公共行政的概念正在被经济学思想取而代之。”　ｔｌ（ｔ２）经济学　政策和福利国家政策，对社会经济生活实行全面干预，提供越　收稿日期：２００６一Ｏｌ—ｏ６　作者简介：张兴荣（１９７８一），女，山西朔州人，四川师范大学政治教育学院２００４级硕士研究生，主要从事￣５－Ｏ．ｇ＂理与哲学研究　维普资讯 http://www.cqvip.com

２００６年８期　张兴荣：新公共管理理论对我国政府改革的启示　４５　来越多的公共物品和公共服务，使得各国政府职能不断扩张，　新公共管理起源于西方各国政府改革的实践，尚未形成统　政府规模日益膨胀。而６０年代后期出现的滞胀局面由于７０年　一的、成熟的理论框架，学者们对它也未形成一致的、明确的　代初期的石油危机达到了新的高峰，导致西方各国高额的财政　看法。尽管如此，人们对它还是形成了一定的共识：　赤字，从而陷入财政危机之中。伴随着财政危机的是管理危机　（一）管理主体多元化　和信任危机。政府规模过于庞大导致管理中的失调、失控、官　虽然政府还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的，它　僚主义和效率低下，其结果是政府形象受损和普遍存在的信任　丧失了对公共管理的垄断权，除政府之外，还有非政府组织、　危机。正如奥斯本・盖布勒在《改革政府》一书中所说“工业时　非盈利组织、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构。　代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及层叠的指挥系　政府是多元管理主体的组织者、协调者，是多元管理主体的核　统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；　心。它引导、培育、监督其他公共管理组织，并与之合作，共　它在变化迅速、信息丰富、知识密集的２０世纪９０年代已不能　同管理，提供公共产品和服务。　有效地运转了”ｏ［３　３（１２　”　（二）广泛采用私营部门成功的管理方法　２、经济全球化的挑战　新公共管理理论认为，公共部门和私营部门也许存在着本　２０世纪末期以来，人类正走向“全球一体化”轨道，全球　质的区别，但并不意味着出自私营部门的行之有效的管理方式、　化趋势加强了各个西方国家对本国经济竞争力的高度重视。政　方法和技术不能用于公共部门。因此，主张政府应该广泛采用　府能力是一国综合国力和竞争力的一种主导性因素，经济合作　私营部门的管理手段和经验。比如私营管理中的绩效管理、组　与发展组织认为：“经济的迅速全球化使得保持国家竞争力显得　织发展、合同雇佣制、绩效工资、弹性管理、组织激励手段的　十分必要，这是公共部门制度革新的一个强有力的推动因素　运用等。　……”Ｈ“　因此政府如何引导和调控国民经济运行，参与国际　（三）在公共部门中引入竞争机制　经济竞争，促进经济发展，自然成为人们关注的焦点。西方各　新公共管理理论认为，政府没有效率的主要原因在于政府　国为适应全球经济一体化以及由此形成的新的竞争规律和态　独家提供公共服务，缺乏竞争机制。因此它主张用市场的力量　势，不得不改革原有的公共管理模式，提升政府管理能力，减　来改造政府，让更多的私营部门参与公共服务的供给。进而在　少活动范围，提高行政效率。　公共部门与私营部门之间，公共部门机构之间展开竞争，以降　３、技术变革尤其是信息技术革命，也是西方政府改革的原　低成本、提高服务水平和政府的工作效率。　因之一　（四）顾客导向（把公民当作顾客）　飞速发展的信息技术将全球经济联成一体，并改变了经济　传统公共行政模式下，公民只能被动地接受服务。新公共　的增长方式。同时，信息技术也不可避免地改变了人类的社会　管理改变了这种关系提出顾客导向，要求政府在管理中把公民　方式以及社会的运行方式，为建立灵活、高效、透明的政府创　当作顾客，以顾客为中心，通过各种具体措施给公民提供“用　造了可能性。信息时代的来临要求政府对迅速变化着的经济做　脚投票”自由选择服务机构的机会，并定期广泛征求公民对公　出反应；它打破了长期以来政府对公共信息的垄断；新通讯技　共服务的满意程度。　术以及接触政府信息的便利使企业、社会、组织和公众等必然　（五）政府职能的调整和优化　要求对公共事务管理有更多的参与，这些都使得各国政府必须　传统公共行政模式下，政府职能不断扩张导致了政府面临　采用一种不同于传统公共行政的新的管理模式，对政府组织及　的困境。新公共管理对此进行了反思，认为应对政府职能进行　其运作过程做出变革与调整。　调整和优化。即首先解决应该管什么不应该管什么的问题，提　４、私营部门成功的管理模式对政府的压力和示范效应　出建立一个掌舵而不划桨的政府。通过非国有化、自由化、压　在生存危机的逼迫和利润动机的驱使下，私营部门进行了　缩式管理等改革措施缩小政府规模，减轻政府负担，提高政府　大刀阔斧的改革。他们取消集权，下放权力，采取灵活的管理　工作效率。　方式和手段，提高生产效率，利用较低的成本，更有效的管理　（六）让管理者来管理　和更强的竞争能力，取得了更高的效益。与私营部门成功的管　政府管理的不良绩效不是因为管理者缺乏能力和不履行职　理相比是政府的改革姗姗来迟。政府规模膨胀却效率低下，公　责，而是过多的程序和规则束缚了管理者的灵活性。管理者与　务员缺乏创造力和活力，官僚主义盛行，政策缺乏明确的服务　市场中的理性经济人一样，具有趋利避害、自我利益最大化的　对象，忽视实际效果，资源浪费严重等等。私营部门的改革意　内在倾向，“从市场的观点来看，传统官僚制存在的主要问题在　识和取得成效既是对政府改革的压力也是一种示范。　于它们无法提供充分的激励机制以鼓励其组织成员有效率地做　二、新公共管理理论的主要内容　好分内工作”　Ｈ　’因此，应该有效利用管理人员的自利、机　维普资讯 http://www.cqvip.com

４６　宜宾学院学报　２００６年８期　会和风险的意识，使他们拥有合理充分的权力，适应激烈变化　的外部环境，创造良好的管理绩效。　根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看，官僚　制对于我国行政发展并未完全过时，我国在政府改革中，有必　此外，还有实行公共产品“用者付费”制度、明确的标准　要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式，但这并不排斥我　和绩效测量、注重产出和结果控制、撤分与重组部门，实行分　们在政府改革中借鉴私企的管理方法。我国公共管理水平不高　权化管理等。　三、新公共管理理论对我国政府改革的启示　新公共管理改革浪潮在西方国家普遍展开（比如英国的　“宪章运动”、“下一步行动方案”，美国从卡特政府开始到克林　顿政府的“重塑政府”运动，新西兰的“全面改革”等）。作为　传统公共行政模式的替代物，“新公共管理”实践模式是公共部　门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变　化，体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整，尽管目前　要对这一运动及其所形成的“新公共管理”模式做出全面的评　价为时尚早，而且人们的评价也褒贬不一（人们对它的缺陷的　分析批评甚多），但是，它对当代西方政府管理实践所产生的深　刻影响以及对发展中国家及转轨国家的示范性作用却是不争的　事实。因此，我国应有选择地借鉴和吸收新公共管理的某些思　想，为我所用：　（一）转变政府职能，推动政府改革　经过几次政府机构改革，政府职能转变取得了一定的成效，　但是，适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式　还没有完全建立起来。一方面，政府管了许多管不了也管不好　的事情；另一方面，本该由政府管理的职责却做的不够好。所　以，我国转变政府职能的关键环节是：还权于企业、社会和公　民，实行政企分开，政事分开，政府不以公共权力主体的身份　介人私人关系领域。　（二）将竞争机制引人政府公共服务领域　使公共服务市场化。新公共管理理论认为，政府低效的根　本原因在于官僚制在公共服务供给中的垄断特性。正如缪勒所　说“无论何时，只要可能，政府就会像独家垄断者一样行事；　无论何处，只要存在竞争，它就会趋于对效率产生一种有益的　影响，这与企业之间竞争的效果是相同的。”【６　因此在加强　对提高公共服务的宏观调控的同时，我们应借鉴西方的做法，　可以开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励部门　进人公共服务领域。这一方面可形成公共服务的有效供给提高　公共服务质量，另一方面也可以缓解政府的财政压力。同时，　满足广大人民群众的日益多元化的物质文化需要，产生更好的　经济效益和社会效益。例如，中国的航空运输市场就是如此，　中国的航空产业仍属国有，只是在航空运输上引进竞争机制。　外国航空公司可以进人中国的航空运输市场，便大大提高了服　务质量，推动了中国航空运输业整体素质的提高ｏ［７）（１ｏ６）　（三）在继续完善官僚制行政方式的同时，合理借鉴私企的　管理方法　的一个重要原因，就是管理手段单一、管理方式陈旧、管理方　法落后。这就迫切需要一整套与市场机制相适应的公共管理的　理论、原则、方法及技术，并构筑起新的公共管理新模　式。　¨　’私营企业中科学的管理技术和管理方法比如目标量化、　项目预算、绩效评估、结果控制等都是可以借鉴和学习的。　（四）树立“顾客观念”的价值导向，重塑政府与社会的关　系　“新公共管理”强调顾客导向，政府提供回应性服务，把公　众的满意度作为追求的目标和评价的标准，以公共利益为中心，　这对于转轨时期重构我国政府与社会的关系，提高公共服务水　平有值得借鉴之处。现阶段我国政府管理无法可依、有法不依、　以言代法、违法不究等现象以及“门难进、脸难看、事难办”　的官僚衙门作风虽然有所改观，但仍存在着官僚主义、腐败、　公共责任制薄弱、官员及工作人员遇事对上不对下、对官不对　民负责等消极现象，这些现象与政府机构及其工作人员没有摆　正自身的位置，没有处理好政府与社会的关系有密切联　系　“川。因此，应该树立“顾客观念”的价值导向，重塑政府　与社会的关系，努力使政府组织由“官僚机构”转变为公共服　务的“管理机构”，由传统的“行政”向“管理”和“治理”转　变，改变“政府本位”现象，改善政府形象，建设服务型政府。　四、借鉴新公共管理理论应注意的问题　“新公共管理”理论是西方发达国家特定政治、经济、文化　条件下的产物，它的存在与发展是以西方发达国家所提供的前　提条件为依托的。而我国是发展中国家，目前正处于计划经济　向市场经济转轨时期。因此借鉴新公共管理理论时必须充分考　虑到我国与西方发达国家的不同之处：　（一）技术基础不同　西方发达国家在进行政府改革前已经处于信息社会，信息　技术非常发达。８Ｏ年代中期以来，信息产业增长迅速，美国、　欧共体的国民生产总值年平均增长２．３％，而信息产业增长超　过２０％。相比来说，中国虽处于信息社会的时代背景之下，但　中国发展的不平衡性决定了中国的绝大多数地区处于工业文明　的时代，或处于向工业文明过渡的时代，只有极少部分地区和　极少数城市已基本处于信息社会的前沿。信息时代要求西方发　达国家政府官僚制转型，探索走向非官僚化的政府新模式；而　我国所处的工业时代则更多的要求官僚组织的理性化、现代化，　即处于尽力完善官僚组织的阶段。因此，技术基础不同，对政　府改革的要求也就不同。　（二）市场经济的发展程度不同　维普资讯 http://www.cqvip.com

２００６年８期　张兴荣：新公共管理理沦对我国政府改革的启示　４７　“新公共管理”的前提条件是成熟的、高度完善的市场经济　体制。２０世纪８０年代以来，大多数西方发达国家都卷入了　“以市场化为取向”的政府改革浪潮之中。中国大体上在同一时　问也开始了最终走向“以市场化为取向”的政府改革。西方的　但大多数发育不良，缺少独立性，不能发挥承担职能的重任。　按照美国约翰・霍普斯金大学公共政策研究所所长莱斯特・萨拉　蒙的提法，中国并不存在典型意义的第三部门。即使有少量的　组织符合要求，也不会成为与政府部门等量齐观的一个部门。　因此政府放权、授权缺乏依托。　“以市场化为取向”是在市场经济已经发育的很完善很成熟的前　提下，减少政府干预，让经济主体充分利用市场机制去配置资　源，并且在公共服务的供给领域引进市场机制；中国的“以市　总之，对新公共管理理论的学习和借鉴必须要充分考虑我　国的国情，因为新公共管理理论是与西方发达资本主义国家的　现实条件相适应的，我们必须有分析、有选择地吸收它，在宏　观层次上承认政府改革主导方向及其必然性的同时，在改革的　场化为取向”实际上是指从非市场体制的计划经济经过转型走　向市场经济。目前我国仍处于这个阶段。正如休斯所说，“发展　能有效地运转”ｏ［１｝（２５７）所以必须以审慎的态度引入新公共管理。　（三）法治基础不同　　中国家常常缺少市场运作的经验。市场在具备许多因素之后才　微层次上，必须注重改革措施与国情（也就是与本国的政治、经济、文化和社会总体发展状况）的适应性。只有这样，才能　真正从新公共管理中得到有益于我国的启示。　参考文献：　西方发达资本主义国家的政府改革浪潮是解决“民主过剩”　的问题，也就是解决过度的规章制度约束行政权力的有效运行　问题。即主张放松规制。而中国正在通过人大制度的建设来推　［１］欧文・Ｅ・休斯．公共管理导论［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，　２００１．　动政府依法治国的步伐，通过人大制度的建设来约束行政权力　的运行，把行政部门纳入依法行政的轨道。西方发达国家是行　政过度法治化、规范化和过多控制情形下导致低劣的管理绩效。　［２］黄小勇．新公共管理理论及其借鉴意义［Ｊ］．中共中央党校学报，　２００４，（３）．　［３］戴维・奥斯本，特德・盖布勒．改革政府：企业精神如何改革着公营　我国则是低法治化、非规范化导致的管理能力低，管理绩效差。　因此中国需要的是建章法而不是坏规矩，也就是必须完善行政　法规，严格按照法定权限和程序行使权力，约束执法行为，履　部门［Ｍ］．上海：上海译文出版社，１９９６．　［４］周志忍．当代国外行政改革比较研究［Ｍ］．北京：国家行政学院出　版社，１９９９．　行职责，接受社会监督。　（四）第三部门的状况不同　［５］Ｂ・盖伊・彼得斯．政府未来的治理模式［Ｍ］．北京：中国人民出版　社．２００１．　［６］丹尼斯・谬勒．公共选择理论［Ｍ］．北京：中国社会科学出版社，　ｌ９９９．　“新公共管理”主张把政府的部分职能转移给市场和第三部　门，这就需要有一批发育成熟的、自我管理能力和自治能力较　强的第三部门。而目前我国的现实是：尽管有一定的社会组织，　［７］陈振明．政府再造：西方“新公共管理运动”述评［Ｍ］．北京：中国　人民大学出版社，２００３．　Ｔｈｅ　Ｅｎｌｉｇｈｔｅｎｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｎｅｗ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　Ｔｈｅｏｒｙ　ｏｎ　Ｏｕｒ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　Ｒｅｆｏｒｍ　ＺＨＡＮＧ　凡ｇ—ｒｏｎｇ　（Ｐｏｌｉｔｉｃｓ　Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　Ｃｏｌｌｅｇｅ，Ｓｉｃｈｕａｎ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｃｈｅｎｇｄｕ　６１００６８，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ｈｕｇｅ　ｗａｖｅ　ｏｆ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｒｅｆｏｒｉｌｌ　ａｃｒｏｓｓ　ｔｈｅ　ｗｅｓｔｅｒｎ　ｄｅｖｅｌｏｐｅｄ　ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ　ｓｉｎｃｅ　Ｉａｔｅ　１９７０ｓ．Ｉｔ　ｍａｋｅｓ　ｔｈｅ　ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ　ｐｕｂｌｉｃ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　ｍｏｄｅｌ　ｂａｓｅｄ　ｏｎ　ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ　ｗｈｉｃｈ　ｈａｄ　ｄｏｍｉｎａｔｅｄ　ｆｏｒ　ｍａｎｙ　ｙｅａｒｓ　ｉｎ　ｔｈｅ　１９ｔｈ　ｃｅｎｔｕｒｙ　ｔｒａｎｓｆｅｒｒｅｄ　ｔｏ　ｔｈｅ　Ｎｅｗ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ（ＮＰＭ）ｍｏｄｅｌ　ｂａｓｅｄ　ｏｎ　ｍａｒｋｅｔ．Ｔｈｅ　ａｒｔｉｃｌｅ　ａｎａｌｙｚｅｓ　ｉｔｓ　ｂａｃｋｇｒｏｕｎｄｓ　ａｎｄ　ｃｏｎｔｅｎｔｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ＮＰＭ　ｔｈｅｏｒｙ，ａｎｄ　ｉｔ　ｐｕｔｓ　ｆｏｒｗａｒｄ　ｓｏｍｅ　ｅｎｌｉｇｈｔｅｎｍｅｎｔ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｒｅｆｏｒｍ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｗｈｉｃｈ　ｗｅ　ｓｈｏｕｌｄ　ｐａｙ　ａｔｔｅｎｔｉｏｎ　ｔｏ．Ｔｈｅ　ｐｕｒ—　ｐｏｓｅ　ｉｓ　ｔｏ　ｈｅｌｐ　ＵＳ　ｍａｓｔｅｒ　ｉｔ　ｍｏｒｅ　ｒａｔｉｏｎａｌｌｙ　ｗｈｅｎ　ｕｓｉｎｇ　ａｎｄ　ａｂｓｏｒｂｉｎｇ　ｔｈｅ　ＮＰＭ　ｔｈｅｏｒｙ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：Ｎｅｗ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ；Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　Ｒｅｆｏｒｍ；Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ；Ｅｎｌｉｇｈｔｅｎｍｅｎｔ