20世纪80年代以来新公共管理理论研究综述

20世纪80年代以来新公共管

理理论研究综述

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<摘 要>新公共管理在80年代的英美两国应运而生,并迅速扩展到各国,成为近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一,也有许多专家、学者们写了大量的著作和文章,发表了各自的观点和看法。现将新公共管理理论的一些研究做一简要的综述。 <关键词>:新公共管理 研究综述

20世纪70年代开始,曾经主导西方公共行政领的传统公共行政理论遭受到新的外部环境的严峻挑战,一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理在80年代的英美两国应运而生,并迅速扩展到各国,成为近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。

一、新公共管理的理论分析

与其他行政学理论不同的是,新公共管理理论在其出现之初就毫不讳言自己的理论基础,那就是新自由主义经济学(新古典主义经济学)和私营部门管理理论，它从经济学理性角度出发,要求对经济学中的公共选择理论，委托代理理论和交易成本理论加以运用,因此追求三E(eeonomy!effieieney!effeetiveness),即经济，效率，效能成为新公共管理的基本目标，由于新公共管理理论是随着西方各国经济滞涨，金融危机的深化才引发的一场要求政府部门进行变革的创新理论,从产生之时,新自由主义经济学就为它提供了经济理性的支援，细数起来对其较有影响力的经济理论主要有公共选择理论，委托-代理理论和交易成本理论三种,它们也被称为新制度主义经济学。公共选择理论学派的代表人物是布坎南和图洛克,它的主要创新之处是将市场制度中的人类行为与政治制度中的人类行为纳入经济人假设的同一分析轨道,用个人主义的方法论和政治学交

易理论修正了传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷,从而提出了以政府失败说为核心的反对凯恩斯经济主张的新的经济理论，布坎南在他早期的著作《自由，市场与国家》中有明确的说明公共选择是政治上的观点,它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生,是观察政治制度的不同方法，通过新公共选择理论建立了一种全新的政治技术以提高社会民主程度,在政府公共部门恢复自由竞争以改善官僚制行政机构的运转效率和改革赋税制度,约束政府权力为基本措施的新公共管理理论\"交易成本理论是由科斯提出,由威廉姆森发展起来的新制度经济学的一个重要组成部分,也是新公共管理理论的一个理论来源，在公共行政改革的运用中主要涉及到政府管制制度，行政体系与预算,以及公共部门和私营部门(政府和企业)的关系,要求产权明晰,权责明确,建立产权制度,保护产权权利,遏制公共部门的寻租和腐败,为私营部门交易的实现开辟空间它以经济学和政治学制度为基础,来阐释现代政府有效运行所必需的关键特征,为国有企业的私有化改革打下了理论基础，委托一代理理论形成于20世纪70年代,它将公共部门工作人员和公民的关系比拟为私营部门中委托人(股东)和代理人(管理者)的责任关系,它注重于设计有效的激励措施和责任制度,明确公共部门的权责关系,建立完善的公共部门运行机制,一般是主张在公共服务领域内推行公共服务市场化,实行民营化，合同外包和公司合作等，另外,私营部门管理理论也被认为是新公共管理理论产生的又一基点,与经济理论不同的是,它主要集中在高度抽象的技术层面,通过具体的技术性操作来改善公共部门的工作效率\"它的一个主要假设就是政府和企业的管理在理念和本质上是相通的,正如奥斯本所言“任何机构,无论

是公营私营,都可以有企业家的精神,正像任何公私机构都会出现官僚主义”在具体的管理方法上借鉴了目标管理，全面质量管理，战略管理和战略规划等管理方法中比较成熟的部分,这种理论现己在各国公共部门中得到普遍应用。

二，新公共管理理论的内容

新公共管理有不同的名称,如新公共管理、以市场为基础的公共行政学、后官僚制模式、企业化政府等,对于它的主要内容,公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述:

胡德在《一种普适性的公共管理》一文中最早提出新公共管理概念。胡德将新公共管理的内涵及特征刻画为如下七个方面:1.向职业化管理的转变;2.标准与绩效测量;3.产出控制;4.单位的分散化;5.竞争;6.私人部门管理的风格;7.纪律与节约。

美国行政学者奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书,提出政府改革的方向是建立“企业家政府”的十大原则,这十条原则就是两位作者理解的新公共管理的内涵:1.起催化作用的政府:掌舵而不是划桨。2.社区拥有的政府:授权而不是服务。3.竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去。4.有使命的政府:改变照章办事的组织。5.讲究效果的政府:按效果而不是按投人拨款。6.受顾客驱使的政府:满足顾客的需要,而不是官僚政治的需要。7.有事业心的政府:有收益而不是浪费。8.有一预见的政府:预防而不是治疗。9.分权的政府:从等级制到参与和协作。10.以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革。

美国行政学者帕特里夏·格里尔概括了新公共管理的内涵:1.公共服务

组织的非集成化,即分散化。2.对高级人员的雇佣实施有限任期的契约制,而不是偏好传统的职位保障制;全面货币化激励,而不是传统的通过精神、地位、文化和货币等因索的混合和单一的固定工资制的公共部门的控制结构; 高级管理人员通过系统地约束一线管理人员的行为来“自由地管理”。3.公共服务的供给与生产分开。4.强调降低成本。5.重点从政策转向管理,主要重视服务提供的效率和成本,更加重视绩效和评估的量化方法和效率标准。6.从程序转向产出的控制和责任机制。

波立特在《管理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验》一书中的说法,新公共管理主义主要是由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成,即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。 英国学者温森特.怀特认为新公共管理强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估\\以结果而不是程序的正确性来评估管理水平、看重金钱的价值、对消费者而非公民的需要保持敏感、强调公共服务的针对性而非普遍性。

罗德斯指出,新公共管理有如下几个中心学说:以管理而非政策为焦点、以业绩评估和效率为焦点、将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构、准市场的使用和合同承包以培育竞争、一种强调产出目标!限制性项目合同!金钱诱因和自由裁员的新管理风格。 德国学者GernoGruning指出,新公共管理的特征至少包括20种,有削减预算、绩效责任、绩效稽核、民营化顾客观念分权化战略规划、生产和供应的分离、竞争、绩效测评、管理风格变革、签约外包、自主管理、审计的改善、人事管理、使用者付费、政治和行政的分离、财政管理的改善、

信息技术的更多利用。

经合组织(OECD)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为八个方面:转移权威、保证绩效、控制和责任制、发展竞争和选择、提供灵活性、改善人力资源管理、优化信息技术、改善管制质量、加强中央指导职能。

我国行政学者陈振明将“新公共管理”的内容归结为八个方面:1.让管理者进行管理。2.衡量业绩(明确的绩效标准和绩效评估)。3.产出控制(项目预算与战略管理)。4.顾客至上(提供回应性服务)。5.分散化(公共服务机构的分散化和小型化)。6.引人竞争机制。7.采用私人部门的管理方式。8.改变管理者与政治家、公众的关系。

三，对新公共管理理论的批判

有些学者对于新公共管理的模式和具体内容提出了尖锐的批评。例如,美国学者格林和哈伯尔在《论治理和重塑政府》一文中对企业化政府模式提出了五点批评;另一位美国学者查尔斯.古德塞尔则提出与企业化政府模式十条原则针锋相对的十条原则针对新公共管理改革内容的批判也从几个方面进行,主要有:1.新公共管理体现了保守主义倾向2.新公共管理是一种经济学帝国主义3.新公共管理忽视了私人部门与公共部门的差别4.新公共管理逃避了政府责任。

有些学者批评新公共管理对公共价值观的削弱,认为新公共管理追求三E (效率、效益、经济)标准,其基于经济人假设的理论基础和对绩效的重视都与公共价值观相冲突。罗顿在对不同国家进行研究后得出结论:尽管不同的国家存在着差异,但共同的趋势是与公共服务组织相关联的基本价

值观正在被改革所破坏\"他认为:以更少的资源开展工作会使管理人员的士气大大受挫;市民的直接要求会导致个人利益与广泛的公共利益之间的冲突;社会的碎片化增加了人们对政府能力和责任感的忧虑;过度的权力下放和不断增加的行政自由裁量权将不断侵蚀政府的服务道德观;不断扩张的公共)私人交接面会使合同的签约双方关系加深,从而导致对道德标准的破坏。贝伦则揭示了企业化政府模式内包含的四大价值冲突和价值矛盾,以及它在实践中所遇到的种种难题。

还有人对新公共管理的普适性进行了批判。世界银行的资深公共管理专家尼克.曼宁提出三个基本问题,并试图通过对这三个问题的解答来证明新公共管理模式已经过时:1.新公共管理在与旧公共行政的对阵中真的获胜了吗?2.在执行的范围之内,新公共管理确实发挥作用了吗?3.在实践中,它是否足够成功,可被看做是成熟的理论模型?他用事实证明新公共管理模式本身存有缺陷,不应该从发达国家到发展中国家普遍应用。

在诸多对新公共管理的批判中,以罗伯特.B.登哈特为代表的新公共服务理论渐成体系,该理论在对新公共管理模式进行批判的基础上明确提出了新公共服务的学说.新公共服务理论指出,在进行方法和技术的创新以提高政府效率的同时,不应忽视对公共利益的维护和公民权利的尊重。

四，新公共管理理论的研究现状

世界上许多国家,无论是发达国家还是发展中国家,在20世纪80年代后期和90年代初期都开始了一场持续的公共部门管理变革运动。这场改革运动至今仍在很多方面继续对政府的组织和管理产生着影响。正如格拉登(Glad-den)指出的那样,行政的某种模式自从政府出现之后就一直存在着。

首先是创始者或领导者赋予社会以可能,然后是组织者或行政者使之永恒。行政或事务管理是所有社会活动中的中间因素,虽然不是光彩夺目,但对社会的持续发展却是至关重要的。韦伯认为,中世纪“现代”国家的发展同时伴随着“官僚治理结构的发展”现代官僚体制应当是非人格化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的。霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)对这次改革的特点作了一个特别有用的概括。他们把新公共管理视作范式,这种好的管理方法具有以下特点:(1)这是一种更加富有战略性或结构导向型的决策方法(强调效率、结果和服务质量)。(2)分权式管理环境取代了高度集中的等级组织结构。这使资源分配和服务派送更加接近供应本身,由此可以得到更多相关的信息和来自客户及其他利益团体的反馈。(3)可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法,从而提供成本节约的政策结果。(4)关注权威与责任的对应,以此作为提高绩效的关键环节,这包括强调明确的绩效合同的机制。(5)在公共部门之间和内部创造一个竞争性的环境。(6)加强中央战略决策能力,使其能够迅速、灵活和低成本地驾驭政府对外部变化和多元利益做出反应。(7)通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度。(8)宽泛的服务预算和管理制度支持和鼓励着这些变化的发生。从经济学的意义上讲,最有代表性的理论家是奥斯特罗姆。在20世纪70年代初,他就指出,组织有两种对立的形式:官僚制和市场。在奥斯特罗姆眼里,官僚组织相对于市场选择是低效率和低成效的。官僚行政模式缺乏竞争、消费者主权和低成本选择下的激励。他指出,许多当代政治经济学家以经济理论导出的一种范式为基础,向传统行政理论的许多基本假设提出了挑战。新公共管理证实了奥斯特罗姆的观点,尽管这种观点经过一段时间

才被采用。奥斯特罗姆的著作中,我们能看到新公共管理的两个基本原则。第一,从经济学视角看,它是市场导向的。这运用的是经济学中的公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论。第二,它否定以官僚制作为组织原则。正如亚当#斯密所洞见的那样,如果允许个人追求最佳结果,那么市场就是更为有效的资源分配形式。新公共管理的批评家认为这场运动将会消失,有的甚至认为它从没有发生过。林恩认为公共管理将逐渐消退。他认为,尽管新公共管理被其推崇者尊为范式,但只是昙花一现,很可能衰退。因为:(1)在政治过渡中,曾赋予其灵感的威斯敏斯特改革的初始模式将最终被破坏,党派人士和学者之流将看到新公共管理被推出历史舞台。(2)随着各国各部门间比较实践的积累,改革的基本不同之处将使其表面化的相似之处相形见绌。(3)术语“新”将会由于后面出现了更为新兴的事物,而被看做一个很麻烦的形容词。(4)政治争论将呼唤新的主题来吸引和支持下一轮行政改革思想。

五．新公共管理理论与传统公共行政理论范式的对比

（1）新公共管理理论与传统公共行政理论范式的一致性

在公共行政领域,范式的不可通约则表现在公共行政的学者们的信念及其所承诺和认可的“范例”的不可通约上\"从这个角度来看,建立在经济学和管理学相关理论基础上的新公共管理理论并没有超越传统公共行政理论范式,由政治与行政二分，官僚制理论及科学管理理论组成的传统公共行政理论是传统公共行政理论范式的“范例”,而新公共管理理论是对传统公共行政理论的修正和完善,它与传统公共行政理论范式有着内在的一致性。 （2）以效率为中心追求工具理性的一致性

登哈特在《公共组织理论》一书中指出,“政府应该像企业一样运作”是公共行政领域长期存在的传统,这种观念在很大的程度上意味着政府机构应该采取从“科学管理”到“全面质量管理”等在企业管理中的行之有效的措施,而新公共管理运动是对这一理念的进一步践行和深化[2]\"相比传统公共行政理论,新公共管理虽然更加强调价值理性,但是其根本途径还是要通过工具理性来实现价值理性,从这一点上来说,新公共管理理论并没有终结政治与行政的相对分离,而是对传统公共行政理论的修正和完善。 （3）官僚制组织模式的一致性

韦伯的理想的官僚组织是以理想的法律制度为基础,由法律规定组织层级部门划分，职位设置，成员条件,从而形成稳固的非人格化的层级节制体系和部门结构\"官僚制组织的构成要素是:合理的分工!层级节制的权力体系!合理合法的人事行政制度和非人格化的组织管理\"从本质上来说,新公共管理理论的组织模式是对官僚制组织模式的完善 （4）科学共同体信念的一致性

库恩认为,范式与科学共同体是共存共生的,是共同体成员所共有的信念，价值，技术等等构成的整体,从而使得范式具有了一定的社会的，文化的和心理的内涵，但是自传统公共行政理论范式产生以来,作为公共行政领域研究背景的社会的，文化的和心理的因素没有变,科学共同体的信念也没有变，公共行政领域的各种理论和方法都是为了维护资产阶级生产关系下的生产和社会生活秩序，倡导新公共管理理论的学者们仍然是以此为其基本的信念。

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