城管执法岗前基础培训(第一课时)

城管执法岗前基础培训（第一课时）

第一章 执法程序

根据《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规和规章规定，实施行政处罚应当遵循合法合理、程序正当、高效便民的原则，依法办事，恪守职责，公正廉洁，文明执法。

查处案件应当以事实为依据，重调查研究，做到事实清楚，证据确凿，定性准确，处理恰当，手续完备，程序合法。

一、城市管理行政执法简易程序

（一）适用范围

对违法事实确凿并有法定依据对公民处理50元以下，对法人或者其它组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚。

（二）表明身份

执法人员必须两人以上，主动向当事人出示执法身份证件。

（三）确认违法事实

执法人员指出当事人应受处罚的事实、理由和法律依据，耐心听取当事人的陈述申辩，并进行复核。

（四）规范填写文书

执法人员依法填写《当场处罚决定书》，必须载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及局机关名称，执法人员要盖章或签名后，交付当事人签名。

（五）告知权利

当事人对当场作出的处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

（六）执 行

对符合下列情形之一的当场收缴罚款：

1、依法给予20元以下罚款的；

2、不当场收缴事后难以执行的；

3、在边远、水上、交通不便利地区，当事人向指定银行缴纳确有困难，经当事人提出的；

对不符合上述条件的，严格执行罚缴分离制度。执法人员依法当场收缴罚款的，应出具市财政部门统一制发的定额收据。

（七）备 案

执法人员当场作出的行政处罚决定，须在及时报局法制科备案；当场收缴的罚款，应

自收缴的罚款之日起2日内上交财务部门。财务部门2日内将罚款交指定银行。

二、行政执法 一般程序

（一） 受理、登记

1、 执法机关或执法机构通过监督检查、巡查，或者通过投诉举报、其他机关移送、上级机关交办等途径发现违法行为或案件线索。

2、 对案件线索来源所反映的问题进行直接判断，受理属于管辖范围的案件，应及时登记并填写《案件受理登记表》，载明时间、地点、主要违法内容、举报人等相关内容。

（二） 初查

1、 对受理的案件是否具有管辖权、主要违法事实是否存在、实施违法行为的单位（个人）是否准确等事项进行初步调查。

2、 需要被查单位（个人）配合检查的，发给《违法案件检查通知书》。

（三）立案

1、 违法事实清楚或违法行为明确的，应当立案查处。

2、 执法机关或执法机构应当自收到投诉举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起3日内予以初查，根据初查情况决定是否立案。

立案应当填写《违法案件立案登记表》，经法规科审查后报主管领导批准后立案。已立案的案件未经主管领导批准，不得任意撤销或中止。不予立案的，应说明理由，经主管领导批准后交法规科备案存档。

（四） 调查取证

1、立案后，办案人员应当及时进行调查取证。对案件进行调查取证的执法人员，不得少于二人，并应当向当事人或有关人员出示有效执法证件。

2、办案人员应当依法收集与案件有关的证据。证据包括以下几种：

①书证；

②物证；

③证人证言；

④视听资料；

⑤当事人陈述；

⑥鉴定结论；

⑦勘验笔录、现场笔录。

上述证据，应当符合法律、法规和规章等关于证据的规定，并经查证属实，才能作为

认定事实的依据。

3、办案人员应当收集与案件有关的原始凭证作为证据；收集原始证据有困难的，可以提取复制件、影印件或者抄录本，由证据提供人标明“经核对与原件无误”、注明出证日期、证据出处，并签名或者盖章。

4、在案件调查过程中，对与案件有关的地点进行实地查看、收集证据，执法人员应当场制作现场检查记录，准确、客观地记录涉及案件事实的有关情况，经被检查单位（个人）盖章（签名）后收存。

5、办案人员询问当事人及证明人，询问应当个别进行，并制作《询问笔录》。询问笔录应当交被询问人核对；对阅读有困难的，应当向其宣读。笔录如有差错、遗漏，应当允许其更正或者补充。涂改部分应当由被询问人按指印确认。经核对无误后，由被询问人在笔录上逐页签名、按指印确认，并在最后一页文字下一行空白处注明“以上记录我已看过，完全属实”。办案人员亦应在笔录上签名。

6、办案人员在调查取证过程中，要求当事人在笔录或者其他材料上签名、盖章或者按指印确认，当事人拒绝到场，拒绝签名、盖章或者按指印确认，或者无法找到当事人的，办案人员应当在笔录或其他材料上注明原因，必要时可邀请有关人员作为见证人。

（五）案件调查终结，或者承办部门认为应当终止调查的，按照下列方式处理：

1、对违法行为要求限期改正的，发给《限期改正违法行为通知书》，并明确整改要求，责令当事人在规定时间内改正违法行为。

2、对违法事实成立，应当予以行政处罚的，草拟《行政处罚事先告知书》，连同案卷材料一并审查。

3、对违法事实不成立，应当予以销案，或者违法行为轻微，积极配合调查整改效果好，没有造成危害后果，具有法定不予行政处罚的，或者涉嫌犯罪，应当移送司法机关的，说明拟作处理的理由，经负责人批准后根据不同情况分别处理。

（六） 审查

1、案件审查由法规科负责实施。

2、法规科接到审查材料后，应当予以登记，并指定具体承办人员负责审查工作。

3、 法规科对以下内容进行审查：

①当事人的违法事实是否清楚；

②证据是否充分；

③适用法律、规章是否得当；

④行政执法程序是否合法；

⑤行政处罚建议是否适当；

法规科根据审查情况，提出以下书面意见：

1、对事实清楚、证据充分、定性准确、程序合法、处罚建议适当的案件，同意执法人员意见；

2、对适用法规、规章不当或处罚建议不当的案件，责成执法人员修改；

3、对事实不清楚、证据不足的案件，责成执法人员补证；

4、对程序不合法的案件，责成执法人员纠正。

法规科审查完毕，办案人员应将案卷、拟作出的行政处罚建议及审查意见按规定程序报相关负责人审批。

（七） 告知

1、执法机关或执法机构负责人对行政处罚建议批准后，由办案人员发出《行政处罚事先告知书》，告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，并告知当事人依法享有陈述、申辩权。

凡拟作出的行政处罚属于听证范围的，应当告知当事人有要求举行听证的权利。

1、 举行听证，执法机关或执法机构应当确定听证主持人、听证员、书记员。

2、 举行听证时，由执法人员提出当事人违法事实、证据和适用听证程序的行政处罚建议，当事人进行陈述、申辩和质证。

3、 听证应当制作笔录，听证结束后，听证人员应当把笔录交当事人和执法人员核对

无误后签名或盖章。听证结果应当作为作出行政处罚的依据。

4、 行政执法行为依照法律、法规或规章应当听证的，行政执法机关应举行听证，未经听证的，行政执法行为无效，但行政相对人放弃听证权利的除外。

（八） 决定

依照有关法规、规章的规定，分别作出如下决定：

1、违法行为应受行政处罚的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定，制作《行政处罚决定书》。

2、按照《中华人民共和国行政处罚法》规定，依法可以不予行政处罚的，发给《不予行政处罚决定书》。

3、违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。

适用一般程序处理的案件应当自立案之日起90日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经执法机关或执法机构负责人批准，可以延长；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由执法机关或执法机构有关会议集体讨论决定是否继续延期。

案件处理过程中听证、公告、鉴定和整改时间可以不计入前款所指的案件办理期限。

执法机关或执法机构对投诉举报所涉及的违法嫌疑人作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的，应当将处理结果告知被调查人和具名投诉人、举报人。

（九） 送达

1、《行政处罚决定书》应当在宣告后当场交付当事人，并由当事人在《送达回执》上签字。

2、当事人不在场的，应当在7日内依照本节规定，将《行政处罚决定书》送达当事人。

3、《行政处罚决定书》由承办人送达被处罚单位或者个人签收，受送达人在送达回执上注明收到日期并签字或者盖章。签收日期即为送达日期。

4、送达《行政处罚决定书》应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在时，交同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、其他组织负责收件的人员签收。

5、受送达人拒收《行政处罚决定书》的，送达人应当邀请有关基层组织、所在单位人员或新闻媒体记者等到场并证明情况，在行政处罚决定书送达回执上注明拒收事由和日期，由送达人、见证人签字（盖章），将行政处罚决定书留在被处罚单位或者个人处，即视为送达。

6、直接送达有困难的，可以邮寄送达，邮局回执注明的收件日期即为送达日期。

7、受送达人下落不明，或者依据本规定的其他方式无法送达的，以公告方式送达。自发出公告之日起，满60日即视为送达。

（十）执行

执法机关或执法机构对当事人作出罚款处罚的，应当通知当事人自收到处罚决定书之日起十五日内，到指定银行缴纳罚没款。

当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的执法机关或执法机构可以采取下列措施：

1、到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三收取滞纳金，收取滞纳金的数额不得超出罚款金额；

2、申请人民法院强制执行。

当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，应当提出书面申请。经执法机关或执法机构负责人批准后，书面告知当事人延期或者分期的期限。

（十一） 结案

对已执行到位的行政处罚案件，被处罚人凭缴款收据到法规科办理结案手续，法规科发出《行政处罚案件结案书》，负责将行政处罚档案整理归档。

案卷归档后，任何单位、个人不得修改、增加、抽取案卷材料。案卷保管及查阅，按档案管理有关规定执行。

第二章 规划监察

一、违章建筑的概念

建筑物，是指运用各种材料生产出来的具有各种使用价值的建筑物、构筑物，是人可以在其中进行生活或生产活动的、固定于土地之上的房屋或其他场所，如住宅、办公楼、厂房、库房等。

违章建筑，是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或违反建筑工程规划许可证的规定建设的，或采取欺骗手段骗取批准而占地新建、扩建和改建的建筑物。

违章建筑，主要包括：（1）未申请或申请未获得批准，未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑。（2）擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑。（3）擅自改变了使用性质建成的建筑。(4)临时建筑建设后超过有效期未拆除成为永久性建筑的建筑。

违章建筑依其“违章”的程度不同，有各种不同的情况。从表面上看违章建筑建筑人有无土地使用权上说，违章建筑大体上可以分为两种：一是建筑人未取得土地使用权，因而也无法取得建筑许可证；二是在自己取得土地使用权的土地上建造违章建筑物，即虽有利用该建筑物占有范围内的土地建造房屋等建筑物的权利，但未经取得建筑许可证而擅自建设的建筑。

二、违章建筑查处流程

1、发现

通过群众举报、不信来访、现场巡查、领导批示等途径发现违法违章建筑，执法大队相关部门负责接待、登记备案，并派2人以上执法人员初步查清违法事实。

2、立案

对已初步查清违法的违法违章建筑，由执法大队报请主管领导同意后，应及时下达《停工通知书》并报请局领导是否同意立案，如属严重影响城市规划。在建工程，应向主管领导汇报，并报请局长同意后，立案查处并及时下达《限期拆除通知书》。

3、调查取证

执法大队对已立案的违法建筑，指派2人以上执法人员进行现场调查，进一步认定违法事实，并制作调查笔录和现场勘验记录，为行政处罚提供法律依据

4、行政处罚决定

执法大队根据调查取证，填写《违法违章建筑案件处罚呈批表》，提出初步处理建议后，将所有材料移交法规科。法规科依法作出具本裁定建议，报请主管副局长审核和局长审定。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的，依照《行政处罚法》第三十八条规定及省法制办有关文件，报请局长办公会集体讨论决定，结果报市政府法制办备案。法规科依法律程序下达《行政处罚告知书》。如需听证，依法举行听证会，最后报请主管局长审核，局长审定签发《行政处罚决定书》。

5、执行

对已生效的《行政处罚决定书》，执法大队负责执行到位，对拒绝履行《行政处罚决定书》条款的，依法申请人民法院强制执行。需要整改的，执法大队负责督查到位。

6、结案

对已执行到位的行政处罚案件，被处罚人凭缴款收据办理结案手续，法规科发出《行政处罚案件结案书》，并负责将行政处罚档案整理归档。

三、《城乡规划法》

（内容略）

第三章城管执法人员岗位职责

1、依法定职责范围内对管辖区域的单位和个人进行现场监督、检查，按规范填写各种法律文书，并对现场执法行为承担责任。

2、对职权范围内的违法行为提出处罚建议，对经批准立案的案件，及时组织人员调查取证。在调查取证过程中必须依照法定程序，做到违法事实清楚、证据确凿，定性准确，适用法律正确。

3、对城市管理方面适用简易程序的违法、违章案件依法作出行政处罚决定；

4、对适用一般程序的案件未经立案审批擅自查处或因自身原因造成案件事实不成立、证据不足、调查取证违反法定程序引起的行政诉讼败诉或行政复议撤销处罚决定的，承担责任。

5、负责执行行政案件处罚决定。

6、对违反执法程序或拒绝、拖延履行职责的行为和在授权范围内实施的其他行政行为承担责任。

7、承担上级交办的其他违法行为的调查取证工作；

8、对检举、控告各类违法行为的来信、来访、来电以及巡查中发现的各类违法行为，按照职责分工进行调查处理。

9、完成领导交办的其他工作。

二、辖区内“门前三包“管理要求

对责任区内破坏环境卫生、绿化设施、市容秩序等违法行为进行有效制止，对拒不听从或造成一定社会危害的，报请中队进行处理。

在责任区内做到“三保证”“三制止”。即：保证责任区域环境整洁，保证垃圾袋装，无乱丢垃圾现象，保证有专人及时清扫保洁和管理；制止行人乱丢、乱倒、乱贴、乱画等行为，制止损坏绿化、环卫设施行为，制止乱摆摊点等行为。

执法保证

关于以暴力威胁方法阻碍事业编制人员依法执行行政执法职务是否可对侵害人以妨害公务罪论处的批复

（2000年4月24日）

中华人民共和国最高人民检察院公告

《关于以暴力，威胁方法阻碍事业编制人员依法执行行政执法职务是否可对侵害人以

妨害公务罪论处的批复》已于2000年3月21日由最高人民检察院第九届检察委员会第五十八次会议通过，现予公布，自2000年4月24日起施行。

2000年4月24日

中华人民共和国最高人民检察院司法解释

高检发释字[2000]2号

最高人民检察院关于以暴力威胁方法阻碍事业编制人员依法执行行政执法职务是否可对侵害人以妨害公务罪论处的批复

重庆市检察院：

你院《关于以暴力、威胁方法阻碍事业编制人员行政执法活动是否可以对侵害人适用妨害公务罪的请示》收悉。经研究，批复如下：

对于以暴力、威胁方法阻碍国有事业单位人员依照法律、行政法规的规定执行行政执法职务的，或者以暴力、威胁方法阻碍国家机关中受委托从事行政执法活动的事业编制人员执行行政执法职务的，可以对侵害人以妨害公务罪追究刑事责任。

此复。

占 道 施 工

【案情简介】

行政执法相对人：××公司。蒋××，男，56岁，系该公司负责人。2006年7月29日，该公司在未办理任何相关审批许可（占道施工许可）的情况下，擅自在朝阳西路的人行道上，占用了面积约40平方米道板进行施工。市城市管理行政执法局四中队三组两队员在例行的巡逻发现后，当场进行调查取证，立即开出处罚告知书。同时，报大队领导同意后，对此案进行立案查处。经过当场的调查及询问笔录，执法人员做出了相应的行政处罚，并要求其立即停止占道施工并清除占道之材料。当事人表示接受处罚并按时缴纳罚款。并告知如需要施工必须办理临时占道施工许可后才可施工。

【处理结果】

给予当事人处以1000元的行政罚款，并要求其立即停止占道施工并清除占道之材料。

【案情评析】

根据《市政设施管理条例》第十三条的规定\"任何单位和个人不得擅自占用城市道路及其设施。因特殊情况确需临时占用城市道路的，必须向市政设施行政主管部门和公安交通管理部门提出申请，经审批同意后，公安交通管理部门凭双方批准文件和收费凭据核发《临时占用道路许可证》\"，第四十九条 违反本条例第十三条，责令限期改正或者承担清除的费用，赔偿修复费，并且可以按照下列规定处罚：（一）占用和挖掘城市交通干道的，处以五百元以上、一万元以下罚款；\"对此，依据当事人的情节、状况，执法局按法定的程序对当事人处以了1，000元的行政处罚，同时要求当事人清除占道之材料。

处罚侵占道路行为还路于民

【案情简介】

2005年×月×日，该公司在未办理任何相关审批许可手续的情况下，擅自占用××路的人行道面积约40平方米进行施工。启东市城市管理行政执法局的执法队员在巡查中发现后，依照法定程序立案，进行了调查取证，调查终结。市城市管理行政执法局作出了给予当事人处以2000 元罚款的行政处罚，并要求其立即停止占道施工并清除占道材料。依法送达了行政处罚告知书，并告知如施工需要必须办理临时占道施工许可后才可施工。

【案情评析】

该公司的行为违反了《城市道路管理条例》第二十七第（一）项的规定“禁止擅自占用或者挖掘城市道路”，依据《城市道路管理条例》第四十二条规定，行政执法机关可以责令当事人限期改正，并可处以2万元以下的罚款。对此，根据当事人违法事实和情节，市执法局按法定程序对当事人处以了罚款1000元行政处罚，并要求当事人清除占道材料的决定是合法和适当的。

超出门、窗进行店外占道经营、作业案

【案情简介】

2005年某月某日，市区某铝合金加工厂，未经有关行政主管部门审批，擅自在市区某道路占用人行道进行铝合金加工作业，影响了市容，妨碍了行人、车辆的通行。同日，经执法人员巡查发现，有《现场勘验笔录》、《现场勘查照片》、《询问笔录》等证实该违法占用城市道路加工作业行为的事实。

【处理结果】

当事人的行为违反了《城市道路管理条例》第二十七条第（一）项之规定，根据《城市道路管理条例》第四十二条之规定，决定对当事人某铝合金加工厂处以人民币壹仟元罚款的行政处罚。

【本案评析】

根据《城市道路管理办法》第二条规定：“城市道路，是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件道路、桥梁及其附属设施。”在本案中，当事人某铝合金加工厂在人行道上进行加工作业，当然属于占用城市道路的范畴；再者，根据《城市道路管理条例》第三十一条规定：“因特殊情况需要临时占用城市道路的，须经有关行政主管部门批准，方可按照规定占用。”，某铝合金加工厂未经过有关行政主管部门审批，当然认定当事人某铝合金加工厂占用城市道路加工作业的违法事实。

综上所述，本案违法事实清楚，法律依据充分，据此，根据《城市道路管理条例》第四十六条之规定：“违反本办法第二十七条规定，或者有其他违法行为的，由市政工程部门或者其他有关部门责令限期改正，可处以2万元以下的罚款；造成损失的，应当依法承担赔偿责任。”。因此，决定对当事人处以人民币壹仟元罚款的行政处罚，是合法、合理的。

【警示】

违法占用城市道路作业，不仅影响了市容，车辆、行人的正常通行，损坏城市道路，而且会受到行政机关的处罚。

运输车辆泄漏抛撒污染道路案

【案情简介】

2008年×月×日上午，城管执法大队执法人员在巡查时发现，陈某驾驶中型自卸货车在本市长江西路行驶过程中，严重抛撒滴漏，污染路面环境。经执法队员现场测量，被污染的道路面积为250平方米。对周围居民的出行造成了一定的影响。

【处理结果】

市城管执法大队执法人员发现情况后，及时责令当事人纠正违法行为，清理被污染路面，并依法对陈某作出罚款人民币四千元整的行政处罚。

【法律条文】

《河南省城市市容和环境卫生管理条例》第三十条第二款规定：运输建筑垃圾、工程渣土的车辆应当密闭运输，不得沿途抛撒滴漏，不得车轮带泥行驶。

《河南省城市市容和环境卫生管理条例》第五十一条第十项规定：运输工程渣土、砂石、泥浆及流体废弃物的车辆，沿途泄漏、抛撒，或者车轮带泥上路的，视情节轻重处以五百元以上五千元以下罚款。

注意事项

在市区运行的交通运输工具，在承运建筑材料、工程渣土、生活垃圾以及散装货物时，务必采取覆盖、包扎、密封等措施，以免车辆沿途抛洒、泄漏。

车辆的驾驶人员要做到“三不出门”，即车辆车轮不冲洗干净不出门、工程渣土超出车

厢不出门、不采取防护措施不出门。

施工单位除了按照文明施工的要求，设置封闭围墙等设施防止噪音、扬尘污染外，还要做到物料及渣土运输定时、出入口路面硬化、配备刷车池和水枪等清洗设备设施、明确沿路保洁人员等。

擅自倾倒建筑垃圾/工程渣土案

【案情简介】

2006年×月×日，市城管执法大队接到举报：一辆挂有本地牌照的自卸卡车，在城郊结合部的环城公路东侧倾倒建筑垃圾，污染周围环境。经调查，当事人系从事个体运输的司机于某，他承包了某施工单位清运施工现场建筑垃圾的业务，清运工作由他全权负责。于某在接受调查时承认：由于受到经济利益的驱使，我没有办理“建筑垃圾处置证”，已倾倒了6车建筑垃圾。

【处理结果】

市城管执法大队执法人员发现情况后，及时责令当事人纠正违法行为，采取补救措施，并依法对于某作出罚款人民币五千元整的行政处罚。

【法律条文】

《河南省城市市容和环境卫生管理条例》第二十九条规定：任何单位和个人不得擅自倾倒、堆放或者处置建筑垃圾、工程渣土。

因建设施工、拆除产生的建筑垃圾、工程渣土等废弃物应当单独堆放，不得倒入城市生活收集站。居民房屋修缮、装修等产生的垃圾，应当堆放在指定的地点。

《河南省城市市容和环境卫生管理条例》第五十一条第九项规定：擅自倾倒建筑垃圾、工程渣土的，处以五百元以上五千元以下罚款。

注意事项：

处置建筑垃圾的单位，应当向城市人民政府市容环境卫生主管部门（市城管局）提出申请，获得城市建筑垃圾处置核准后，方可处置。

擅自占用绿化用地案

【案情简介】

2007年×月×日，城管执法大队接群众来电举报，本市某新村30号楼南侧绿化草坪被挖掘。执法队员赶赴现场，发现是30号楼住户孙某所为，被破坏的草坪已被施工成水泥地面，长6米，宽3米，面积18平方米，用作私家车停车位。经执法人员调查，该处草坪为城市规划绿地。

【处理结果】

对其作出罚款人民币壹万元整的行政处罚，并要求退还所占用的绿化用地，恢复原状。

【法律条文】

《河南省城市绿化管理条例》第十一条规定：城市绿化建设必须按照城市规划进行。城市规划确定的绿地，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。

《河南省城市绿化管理条例》第二十四条第一款规定：擅自占用城市绿化用地的，责令限期退还、恢复原状，可以并处所占绿化用地面积每平方米五百元以上一千元以下的罚款；造成损失的，应当负赔偿责任。

注意事项：

因建设或者其他特殊原因需要临时占用城市绿化用地的，必须经城市人民政府建设（园林）行政主管部门同意，并按照有关规定办理临时用地手续，在规定期限内恢复原状。

对城乡规划法第64条、第66条、第68条的认识

2008年1月1日起开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》第64条、第66条、第68条规定了对发生在城市规划区内的违法建设行为的处罚措施，贯彻执行好这一规定，对于依法行政、惩治违法都有这重要的意义。下面，笔者就根据执法实践，谈谈对城乡规划法第64条、第66条、第68条的几点认识。

一、法律规定

1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，

没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

2、《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条 建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：

（一）未经批准进行临时建设的；

（二）未按照批准内容进行临时建设的；

（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。

3、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条 城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

二、对条文的认识

（一）发现违法建设行为后应采取的措施

执法过程中，发现未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为，执法人员经调查核实后，应向相对人下发书面通知，责令其停止建设。未取得建设工程规划许可证的建设即无证建设容易了解。按照《建设部关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》（1990年2月23日建设部发布）的规定，建设工程规划许可证所包括的附图和附件；按照建筑物、构筑物、道路、管线以及个人建房等不同要求，由发证单位根据法律、法规规定和实际情况制定。附图和附件是建

设工程规划许可证的配套证件，具有同等法律效力。因此未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，包括违反建设位置、建设规模、建筑定位、建筑高度、建筑层高、建筑外观立面、使用性质、绿化率、容积率、建筑密度、配套公建和附属设施等规划条件而进行的建设。

责令停止建设后，建设单位应立即停工听候处理，执法部门则应尽快研究改正措施。如果建设单位逾期不停止建设，按照《城乡规划法》第六十八条的规定，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场措施，强制停止建设。

（二）关于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形

执法部门根据违法建设的实际情况，确定改正措施后，应向相对人下达《责令限期改正通知》，限期改正违法行为。

改正措施，笔者认为分以下两种情况：

1、对于未取得建设工程规划许可证的，执法部门认为该建设没有违反城市规划，尚可采取补办许可证来改正的，征得同级人民政府城市规划行政主管部门同意后，可以责令当事人限期补办相关许可证；执法部门认为该建设违反城市规划，只可采取恢复原貌的措施来改正的，应责令当事人限期恢复原貌。

2、对于未按照建设工程规划许可证建设的，执法部门认为该建设尚可采变更相关规划条件来改正的，征得同级人民政府城市规划行政主管部门同意后，可以责令当事人依据《城乡规划法》第四十三条第一款的规定限期申请变更相关规划条件；执法部门认为该建设违反城市规划，只可采取按照原批准要求进行建设的措施来改正的，应责令当事人限期按原

批准要求进行建设。

执法部门下达《责令限期改正通知》后，应监督相对人按期履行改正措施，并在改正后对相对人处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。

（三）关于无法采取改正措施消除影响的情形

对一些严重侵犯第三人相邻权、存在严重消防安全隐患、有明显的建筑质量问题的违法建设，或者社会反映强烈的非拆不可的违法建筑物，因无法采取改正措施消除影响，所以执法部门在调查结束之后，应当向相对人下达限期拆除的行政处罚决定书，同时可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

逾期不拆除的，按照《城乡规划法》第六十八条的规定，由建设工程所在地县级以上地方人民政府责成有关部门进行强制拆除。

（四）关于无法采取改正措施消除影响且不能拆除的情形

《城乡规划法》规定，对于无法采取改正措施消除影响的且不能拆除的违法建筑，可以采取没收实物或者违法收入并处建设工程造价百分之十以下的罚款的处罚方式。

1、没收违法建（构）筑物实物的情形：在执法实践当中，对某些违法建筑物，如果采用拆除手段，会对社会财富会造成严重浪费，并且执法成本也很高，不利于构建节约型社会，而不采取拆除措施则达不到惩戒行政相对人，教育社会公众的目的；某些违法建筑物由于一些客观原因，发现较迟，仅拆除续建部分不足以威慑违法行为人；或者续建部分与续建前的建筑物已连为一体，拆除续建部分必然会损坏周边或相邻的合法设施、财物乃至

合法建筑物的质量安全。此外，还有一些违法建（构）筑物受周边地理位置所限制，必要的大型拆违设备无法进入现场，而无法有效拆除。如此等等，均可采取没收措施，来达到执法目的和效果。

所没收的违法建（构）筑物，关键在于后续处理。按我国有关法律法规的规定，没收物品的处理方式一般有销毁、由国家使用或拍卖等。

没收的违法建（构）筑物根据上述方式，大致有如下几种处理方法：

（1）拆除：由于种种原因无法采取直接拆除措施（如发现时，既已经建设完成的建筑物）或者无法直接彻底拆除（如续建部分与续建前的建筑物连为一体，仅仅拆除续建部分较困难），为达到有效拆除目的，采取先没收后拆除的办法。另外，依法没收的违法建筑物与相对人合法建筑物不可分割，且不存在上述严重情节，可以保留使用，但无法归第三人或国家使用，而当事人不愿回购的，也应予以拆除，如企业厂区内的某些违法建筑以及私人住房违法接层的建筑。

（2）由国家直接使用：在未经拍卖的任何国有土地上违法建设的建（构）筑物，如无前面（一）项所述的相关严重情况，应收归国有，归国家支配使用。深圳市政府处理东明花园是一个典型案例。2006年12月1日，南山区城市管理行政执法局按照法律程序向违法建设——东明花园的建设单位平山公司送达了《行政处罚决定书》。此后，区城管执法局将《依法没收东明花园建筑物及其附属设施的通告》在相关媒体上进行刊登，在东明花园现场张贴，同时向平山股份公司进行了送达，依法没收法律程序完成。2007年10月，在完成所有没收手续后，区城管执法局将东明花园移交区建设局按公共廉租房方式进行管理。深圳有关领导曾指出，对没收后的违法建筑作为廉租房提供给低收入人群居住，符合循环经济的理念。

（3）归集体使用：此种主要是那些占用住宅区域公共用地建设的违法建筑物，如无上条所述的严重情节，可以不予拆除，归该住宅区域内的全体业主所有。在农村的，可以归集体经济组织成员共同所有和使用。

（4）公开拍卖：以《河北省罚没物资管理暂行办法》为例，就规定执法机关应当自结案之日起三十日内，将罚没物资移交收费管理机构。经具有法定资格的中介服务机构估价后，由收费管理机构公开变价处理或者其委托的拍卖机构拍卖，拍卖罚没物资所得的价款全部上缴国库。

《合肥市罚没物资管理暂行办法》也规定，执法机关移交市财政局的罚没物资，应当经具有法定资格的中介服务机构估价后，由市产权交易中心公开变价处理或者委托拍卖机构拍卖。依法收回的土地使用权、依法没收的房屋等不动产以及机动车辆拍卖后，相关部门应当依照规定办理产权过户、证照变更手续。

（5）返卖给相对人：没收物能否直接返卖给被没收者，法律法规没有规定。对于拍卖没收物，法律没有禁止被没收人参加拍卖活动，如果他竞买成功，其实质也属于返卖。返卖的条件主要有：

①没收之后的建筑物是可以合法存在的。如有（一）项所述的严重情节存在，必须依法拆除，不能返卖。

②所没收的建筑物可以由被没收者合法使用的。如“三合一”企业违法使用的违法建筑，没收之后，原则上不应返卖给相对人。

③所没收的建筑物必须只有由被没收者使用，才能起到较好社会效益的。如企业内的

违法建筑物、违法升层的建筑物等，没收之后，直接返卖给相对人使用较妥。

④返卖的价格不能低于当时社会上同类建筑物的市场价格。如果返卖价格偏低，就不但损害了国家的利益，对社会上的其他需求者也是不公平的，而且变相鼓励了违法行为。但是某些无法归第三人或国家、集体使用，只能返卖给当事人的违法建筑，在实际操作中，笔者认为可以略低于市场价返卖给当事人，但其价格必须高于该建筑物按罚款处理的罚款最高额，否则失去没收处罚的意义。

⑤当事人必须有回购意愿，并向有关部门提出申请。

2、没收违法所得的情形：在执法实践中，有些违法建设行为特别是商业性开发项目，发现时违法建筑已经售出，依法拆除或没收都面临巨大困难，也会对相关权利人产生极大影响。这时，对当事人采取没收违法所得的形式进行处罚，就可以相对容易的查处违法建设行为。

没收违法所得，是指由行政机关实施的将违法当事人的违法收入收归国有的处罚方式，是对当事人非法占有的财产的剥夺，其特点是仅适用于有违法所得的违法情形。

至于违法所得数额的确定，一般的，违法所得是指获取的利润，即销售收入扣除生产成本及税款等必要费用后的部分收入，而不是指全部收入。因此，确定建设项目的违法所得，就是将全部售收入减去工程造价和税款等投资费用之后的余额。

（五）关于临时建设的处罚

《城乡规划法》规定，对于未经批准进行临时建设、未按照批准内容进行临时建设以及临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的，由规划执法部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款。

建筑物可分为永久性建筑和临时建筑。永久性建筑是指在地面或地下，采用耐久性建筑材料（如钢、钢筋混泥土、水泥、砖、木、石等其它材料）构筑的、使用期限在半年以上的各种构造物或设施（不包括公路设施）。永久性建筑的特征是使用期限长（最短都是在半年以上），是楼房的没有层数要求，使用的材料是钢、钢筋混泥土、水泥、砖、木、石等其它耐久性材料。

临时建筑是指单位和个人因生产、生活需要临时建造使用，而搭建的结构简易并在规定期限内必须拆除的建筑物、构筑物或其他设施。比如：铁皮房、油毡房、窝棚、遮阳棚、房顶棚屋、棚架、工棚、菜农、果农搭建的临时棚屋等。临时建筑的特征是期限不得超过两年、层数不超过2层、材料不采用现浇钢筋混凝土等永久性结构形式。我国现行的《民用建筑设计通则》以主体结构确定的建筑耐久年限分为4级，四级建筑耐久年限为5年以下，适用于临时性建筑。

由于临时建设涉及到了临时用地，现行《土地管理法》规定临时使用土地期限一般不超过二年，所以为了保持国家法律规定的一致，各地都规定临时建筑的使用期限一般不超过2年。

城乡规划主管部门对违法临时建设作出限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取强制拆除的措施。

（六）关于对违法建设的强制措施和强制执行

通常认为行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。按照《行政强制法（草案）》的解释，行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。行政强制执行是指行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其组织，依法强制其履行义务的行为。

1、停止建设是城乡规划主管部门在查处违法建设过程中对建设行为采取的暂时性控制措施，目的是为了制止违法行为，带有明显的预防性、制止性和对物的暂时控制性，不具有终局性和惩罚性，因此，查封施工现场属于行政强制措施。

执法实践中，城乡规划主管部门下达责令停止建设通知后，如果建设单位逾期不停止建设，城乡规划主管部门可以向建设工程所在地县级以上地方人民政府申请，人民政府经审查后可以责成有关部门对施工现场进行查封，强制停止建设。基本程序是：向行政机关负责人书面或者口头报告并经批准（当场采取行政强制措施的，应当在事后立即报告）；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件：当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据、救济途径以及当事人依法享有的权利；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录；制作一式二份的查封文书；现场笔录和文书由当事人、见证人和行政执法人员签名或者盖章。

2、强制拆除，是城乡规划主管部门在作出限期拆除的决定后，因当事人逾期没有履行拆除义务而依法强制其履行的行为，是由行政机关代替行政管理相对人履行义务，属于间接强制中的代执行，因此强制拆除是行政强制执行。

执法实践中，城乡规划主管部门作出限期拆除决定同时应对拆除违法建设予以公告，限期当事人自行拆除。如果建设单位逾期不拆除，城乡规划主管部门向建设工程所在地县

级以上地方人民政府申请，经批准后对违法建筑进行强制拆除。基本程序是：事先应当以书面形式督促催告当事人应当履行的义务（载明明确的当事人自动履行义务所需的合理期限、强制执行方式、当事人依法享有的权利等内容）；经催告，当事人逾期仍不履行的，以书面形式作出作出行政强制执行决定，在执行时当场交付当事人（当事人不在场的，应当依照民事诉讼法的有关规定在执行后的五日内送达）。按照《行政强制法（草案）》的规定，行政强制执行不得在夜间和法定节假日实施。

以前《城市规划法》规定，地方政府只能责令其停止建设，限期拆除，对拒不执行行政处罚的，只能申请法院强制执行，整个处罚程序所需时间过长，在此期间违法建设已基本形成，最终审判机关也难以处理。新的《城乡规划法》对此作了重大修改，规定当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。这就是将违反城乡规划的行政强制执行权赋予了人民政府，而不必申请人民法院。

（七）关于执行强制的部门

《城乡规划法》规定，强制措施和强制执行由建设工程所在地县级以上地方人民政府责成有关部门去做。至于“有关部门”是哪些部门，没有明确。《中华人民共和国城乡规划法释义》（中国法制出版社出版，全国人大常委会法工委立法规划室主任吴高盛主编）解释为“具有执法权的部门，如人民法院执法部门以及公安部门”。笔者认为，这里还应该当然的包括具有城乡规划处罚权的执法部门，而且政府责成城乡规划执法部门去执行强制措施理所当然。

理由如下：1、行政机关之间的隶属关系是责成行为产生的基础。在中国社会科学院语言研究所词典编辑室编、商务印书馆2005年6月出版的《现代汉语词典（第5版）》中对

“责成”二字是这样解释的：“指定（专人或机构）负责办好某件事。”责成行为必须发生在具有隶属关系的上下级行政机关之间，而且必须是由上级行政机关对下级行政机关作出，作为下级行政机关负有服从和执行的义务。而人民法院是与人民政府是不相隶属的两个机关，人民政府显然不能“责成”人民法院去执行某某任务。

2、下级行政机关应该对经上级行政机关责成而作的具体行政行为承担法律责任。由于责成行为是基于行政隶属关系而形成的内部命令行为，通常以下发内部文件的形式进行，该行为仅发生在行政权运行体系之内，并不对外发生法律效力，其作用对象是下级行政机关而不是相对人，故不能对其提起行政诉讼。相对人只能对该具体行政行为即下级行政机关根据责成的事项作出的具体行政行为提起诉讼。此外，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告。”

在一个违法建设案件查处过程中，停止建设、限期拆除等具体行政行为是规划行政主管部门作出的，在执行环节，也理应由规划行政主管部门作出查封施工现场、强制拆除等具体行政行为，体现出行政机关依法承担包括因违法或者不当行使职权在内而产生的法律责任，实现权力和责任的统一。

如果政府责令公安部门去强制执行查封施工现场、强制拆除等行为，那么，一切强制所需文书都应由公安部门来作出，所产生的后果也将由公安部门来承担。试想一下，公安部门愿意吗？愿意承担有可能导致败诉甚至赔偿的后果吗？

综合以上两点，本人认为，还是政府责成具有处罚权的城乡规划部门去执行强制措施为好，更能体现处依法行政的基本要求。