党代表任期制的制度突破与实施局限

作者：刘娅

来源：作者赐稿

来源日期：2008-8-31

本站发布时间：2008-9-1 10:49:24

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2008年7月16日，中共中央印发了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（简称《暂行条例》），并明确自发布之日起实施。党代表任期制是指党代表在党的代表大会（简称“党代会”） 召开期间和闭会期间，享有代表资格，行使代表权利，履行代表职责，发挥代表作用的制度。党代表任期制的颁布，从制度本身而言，可以说是推进党内民主的一项实质性进步；但是，从制度实施而言，仍有待与《中国共产党章程》（简称《党章》）的衔接和党代表产生机制的配套。

一、党代表任期制的制度突破 党代表任期制《暂行条例》的公布，对党代表权利实现而言，有了突破性的进展，其表现在： 1．任期制使权利主体由“党代会”转变为“党代表”。以往无论是党的全国代表大会还是地方各级党的代表大会，只有党代会职权而无党代表职权，并且党代会职权只能在开会期间存在，闭会期间职权随之消失。因此就有了“党代表5年一任，但只有开会几天行权”和“党代表不如人大代表”的议论。

《暂行条例》的发布明确，无论党代会召开期间或闭会期间，党代表都具体代表资格、行使代表权利、履行代表职责和发挥代表作用的任期职权。这不仅确立了各级党代表开会期间的主体地位和权利，而且确立了闭会期间行使职权的资格和制度保障。使党的代表大会的职权主体由“党代会”转变为“党代表”，凸现了党代表个体作为权利主体的地位和角色的归位。

2．任期制扩大了党代表在会议期间的权利。《暂行条例》从制度上切实扩大了党代表会议期间的权利。对照《党章》，可以看到党代表在会议期间，不仅被赋予了原党代会的职权，如：在同级党代会召开期间参与听取和审查党的委员会和纪委的报告，参与讨论和决定有关重大问题，行使表决权和选举权，有被选举权等，而且，在此基础上，增加了参加同级党代会或委员会活动，完成受党代会或委员会委托的工作，对委员会和纪委及其成员进行监督，以及会前征求代表对会议报告稿意见和在大会上提出议案等权利，使党代表职权比党代会职权的内容更丰富、充实、具体。

3．任期制使党代表闭会期间的权利实现“零”的突破。长期以来，由于党代表缺乏闭会期间的代表资格和代表职权，无法如同人大代表那样从事各项活动和监督。《暂行条例》赋予党代表闭会期间参加调研和座谈，列席全委会，参与同级委员会和纪委领导干部的推荐和评议，对同级委员会和常委会工作进行评议，以及个人或联名的方式反映基层党员群众意见并提出议案，开展活动、行使职权的权利。 同时，为保证和方便党代表行权，《暂行条例》明确要培训党代表，制发代表证，提供党代表活动经费和保证党代表活动时间，成立党代表联络工作机构，对党代表的活动和议案进行跟踪和管理。此外，还要求各级委员会向同级党代表通报党的决议和决定贯彻落实情况，县以上委员会委员、纪委委员要与党代表加强联系等规定。这些闭会期间党代表行使的权利，在以往的制度中是未曾提及的，而《暂行条例》有了实质性的突破。

4．任期制弥补了党代会常任制试点的不足。党代表任期制和党代会常任制有内在的联系，但又有不同。党代会常任制有两个方面含义，一是党代会实行年会制，二是党代表实行常任制。从党代表常任制的内容考察，党代表任期制虽与党代表常任制表述不同，但本质上具有一致性：即开会和闭会期间党代表都享有职权。然而，从党代会年会制与党代表任期制

考察，二者的区别是显著的：党代会年会制强调的是每年召开年会，在年会制基础上实现党代表常任。召开年会是常任的前提和基础。而党代表任期制不以召开年会为前提，在5年一届的届期里，即使不召开年会，任期制也照常实行。这就较好地解决了党代会常任制试行以来，人们对每年召开党代会产生人财物资源大量耗费的争议和担忧，以及在贫困地区难以推行的矛盾。任期制从党代表权利实现方式上破题，跳出了“年会”为主导的思维模式，较好地弥补了党代会常任制的不足。 二、党代表任期制的实施局限

《暂行条例》发布，是党内民主建设中的一件大事，然而，《暂行条例》实施，更需要在实际运行中与现行党内规章制度衔接，与现行运行机制配套，否则发布的制度就不能发挥其作用，此是《暂行条例》目前面临的主要问题。

1．有待与《党章》的衔接。在制度衔接上，主要是和《党章》以及其他相关党内制度的衔接。十七大修改后的《党章》，在《党的组织制度》一章中虽然增加了“党的各级代表大会代表实行任期制”的表述，但在任期制内容、党代表权利等方面并没有明确赋权，而是沿袭传统的说法“党代会的职权”。[i]由于现行《党章》没有明确党代表在开会期间扩大行权和闭会期间行使权利，这就面临着《暂行条例》的内容超越《党章》范围的问题。 《党章》是党内的根本大法，《党章》没有明确的职权范围如何调整和行使，是关系到任期制能否贯彻、落到实处的充分必要条件。这一情况，在《中国共产党党员权利保障条例》（简称《权利保障条例》）和《中国共产党党内监督条例（试行）》（简称《监督条例》）贯彻落实之时也曾面临困扰，后因与《党章》缺乏衔接和协调，以致至今仍难有实质性进展。 2．有待与党代表产生机制的配套。制度的颁布是为运行，而运行不是孤立的，需要相关机制的配套。在党代表任期制的机制配套上，除了《暂行条例》提到的培训党代表、提供活动经费、保证活动时间和成立联络机构等以外，更重要的是党代表的权力由谁授予的问题。当党代表来自于上级指定，领导看中，界别指标时，他（她）就难以产生对广大党员、群众的责任感，难以形成代表广大党员、群众的代表意识，难以形成机制之间环环相扣、相辅相成、相生相长的协同效应。

3．有待实施需要条件的具备。《暂行条例》明确，党代表任期制从发布之日起实施，然而如何实施？成立党代表联络机构，需要党代会开会授权；党代会职权转变为党代表职权，需要大会确认并作出相应的制度安排；提供党代表活动经费、保证党代表活动时间，也需要大会通过才能制度化；而党的十七大刚刚开过，党的十八大须4年之后召开；如召开“党的全国代表会议”，地方党代会没有此项会议制度安排。因此，党代表任期制的实施，存在所需条件的缺乏。

倘若任期制与党内规章制度不相衔接，与运行机制不相配套，那么，任期制也将面临《权利保障条例》和《监督条例》同样的状况，且有制度不可实施比缺乏制度，将产生对制度创新的怀疑和困惑。这是改革推进者应当清醒意识和避免的。

此外，推进党代表任期制不能忽视党代会常任制试点。党代表任期制来源于党代会常任制的试点经验，目前各试点地区仍有许多可资借鉴的制度与机制创新，如减少党代表人数，增加第一线代表比例，党代表席位制，直选党代表，直选委员会成员，精简党内层级——将常委会与委员会合并等。虽然多是单项改革，未能形成联动效应，但是，其先行先试的宝贵经验，对推进党内民主建设具有重要的意义。

-------------------------------------------------------------------------------- [i]参见：十七大通过的《中国共产党章程》，第19、25条。