法制探讨 ●Ｉ 玩忽职守罪与工作失误差别探讨 路遥木 （集贤县人民 双鸭山 集贤 １ ５５９００） ［摘 要】当前全国各地都在进～步改革开放，加快经济建设步伐。在敢“闯”、敢“试”的过程中，成功与失误同在，利益与风 险并存。改革没有现成的路子可走，要在探索中前进，在实践中积累经验。因此，正确区分玩忽职守罪和工作失误，对遏制玩忽职守犯罪，促 进社会和谐，具有重大的现实意义，同时也对我们准确地打击玩忽职守犯罪提出了新课题。 ［关键词］玩忽职守罪 工作失误 渎职犯罪 中图分类号：Ｄ９ 文献标识码：Ａ 文章编号：１ ００９－９１ ４ｘ（２０１ ０）２８－０３０９－０２ 玩忽职守罪，在滨职犯罪中是一种常见的多发性犯罪 修改 致发生了严重损失的危害结果。 后的刑法对玩忽职守罪的定罪和处罚规定进行了具体和细化，笔者 从克拉玛依油田剧院火灾案、重庆綦江的虹桥垮塌案以及历年来 试从界定其概念和立法状况着手，分析其构成，探讨该罪的认定和 查处玩忽职守行为形式呈现出多种多样，涉及到不同的领域、不同的 处罚问题。 部门，如《中华人民共和国土地管理法》第８４条、《中华人民共和国 一 玩忽职守罪的概念及立法状况 行政处罚法》第６２条、《中华人民共和国环境保》第４５条、《中 刑法第３９７条规定的玩忽职守罪，是指国家机关工作人员由于玩 华人民共和国消费者权益保》第５３条等等，有关单行法律、法规 忽职守，对工作严重不负责任，不履行或者不正确履行其职责，致使 对玩忽职守行为以及依法应予追究的责任都作了明确的规定 ｌ９８７年 公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失的行为，具体说，即国家 最高人民规定了关于玩忽职守罪的司法解释：《关于正确认定和 机关工作人员必须有违反国家工作纪律、组织纪律和规章制度，违背 处理玩忽职守罪的若干意见（试行）》，将玩忽职守罪的行为分为十三 国家机关工作人员应当遵守的职责和权利义务，并且当知道自己撤离 个方面，即安全生产管理方面；基本建设和固定资产更新改造方面； 职守或者在职守中马虎从事对待自己的职责，可能会发生～定的社会 购销业务活动方面；外贸工作方面；信贷工作方面；仓储管理方面； 危害结果，但是疏忽大意而没有预见，或者是虽然已经预见到可能会 财会工作方面；民政管理方面；文教、医药卫生方面；邮电管理方面； 发生，但自己以为凭着自己的知识、经验及技能而轻信可心避免，以 工商、税收、海关、审计管理方面；司法工作方面；其他方面。 协议的所有条款，也就是说，我国加入的国际条约有关商业秘密法 问题，为此，有以下建议： 律保护的内容，对我国国内法的有关内容具有约束作用，相比较而 （一）尽快制定我国《商业秘密保》 言，我国国内主要法律对商业秘密的保护来看，国内商业秘密立法 根据全国立法规划，由有关部门起草的《商业秘密保 起步较晚，与国际接轨还明显存在着问题和缺陷。 （草案）》目前已经完成了送审稿，但能否通过或何时通过尚不得而知， （一）保护商业秘密的立法过于分散 鉴于我国现有保护商业秘密的法律体系，存在着明确缺陷，不利于入 我国现行立法对商业秘密的保护散见于各种不同的法律法规中， 世后对商业秘密保护的实践需要，应尽快出台符合我国国情，并同国 由于这些不同的法律法规在立法主旨和侧重点上各有不同，因此散见 际接轨的《商业秘密保》。 于诸法中的保护商业秘密的法律法规，很难保证其内容上的统一性、 （二）修改和完善相关法律，确保商业秘密法律保护体系的协调性 协调性和体系的完整性。如《反不正当竞争法》只规范经营者之间的 在制定《商业秘密保》的同时，还必须修改和完善相关 竞争关系，对于企业与其内部职工的保密关系未加以调整：《劳动法》 法律，确保商业秘密法律保护体系的协调性，如修改《刑事诉讼法》第 只从规范企业与职工之问劳动合同关系角度，对商业秘密的保护作了 ｌ５２条增加对涉及商业秘密的案件，不公开审理的规定。修改《刑法》 原则性的规定，但对商业秘密转让中的法律问题未加以规定等。 第２１９条，在该条中明确规定罚金刑的幅度，“重大损失”和“特别严 （二）承担民事责任和刑事责任的侵权行为主体不一致 重后果”的认定标准。 这一问题构成商业秘密民事侵权行为主体范围与承担刑事责任的 职员“跳槽”引发的侵犯商业秘密的行为，对商业秘密权利人都 主体范围相比差别很大，民事侵权行为主体范围明显过窄。侵犯商业 会造成一定的损失。所以采取有效的保密措施显得尤为重要。笔者建 秘密的主体为一般主体，其范围很宽。而从《反不正当竞争法》和《合 议采取以下有针对性的保护措施： 同法》的规定来看，侵犯商业秘密的民事责任主体仅限于经营者和合 ｌ、防卫性保护。作好保密工作是保护商业秘密最有效、最根本 同当事人，其范围明显过窄 的措施与方法。再没有比由于自己的过失泄密，造成巨大损失更可悲 （三）现有法律对商业秘密的保护不够充分 的事情了。 现有法律法规没有具体明确规定商业秘密的基本问题，如财产 ２、综合性保护。应该把商业秘密的保密与现有知识产权的保 性质问题，损害赔偿问题等。关于财产性质缺乏统一的科学界定，在 护结合起来。如药品生产秘密的保护，可依附于其生产工艺和方法 侵权人未获利润的情况下，即使给权利人造成的损失再大，权利人也 的发明专利，还可以与药品的外观设计专利结合起来保护，同时还 得不到任何赔偿，这显然与保护商业秘密的立法宗旨是相违背的。 可附加药品的商标来保护。 （四）实践中的欠操作性及现有立法对商业秘密保护缺乏程序性规定 ３、改进性保护。通过不断提高原有技术秘密，不断增加新的保 我国目前尚没有专门的《商业秘密保》，尽管在《反不 密内容，从而增加破密的难度，也不失为一种有效的保护措施。同时， 正当竞争法》中对保护商业秘密已有了较为系统的规定，但是仍有许 为了持续地维系技术秘密的价值，也需要不断更新技术，这样才能使 多内容没有包括在内。由于我国关于保护商业秘密的规定分散在不同 自己在激烈的竞争中始终处于不败之地。 的法律、法规、部门规章中，再加上立法者对于商业秘密的认识不尽 ４、半成品保护。在技术合作或经济技术贸易中，只提供用最关 相同，导致一些法律规定之间的不协调，不利于对商业秘密的保护 键技术制出的半成品给对方，而不告知生产半成品的技术诀窍。 四、完瞢商业秘密保护的几点建议 商业秘密是能够给企业带来巨大经济利益的无形资产。在知识经 为了促进市场经济的发展，适应中国入世和全球经济、信息一 济时代，特别是智力成果日益商品化、产业化和国际化的情况下，商 体化时代的需要，完善我国商业秘密立法，确立以专门《商业秘密保 业秘密已成为现代企业在激烈的商战中保持其竞争优势的“秘密武 》为中心，由《民法通则》、《反不正当竞争法》、《刑法》、《劳动 器”。因此，建立完善、高效的商业秘密保律制度，有效地保护商 法》等法律构成商业秘密法律保护体系，已经成为一个非常紧迫的 业秘密，对我国市场经济的健康发展将会起到越来越重要的作用。 拜技博ｔＩ ３０９ 法制探讨 ｌ■ ＝、玩忽职守罪的构成 （一）玩忽职守罪的客体要件 玩忽职守侵犯的客体是国家机关的正常管理活动。国家机关进 行正常管理活动有赖于国家机关工作人员依照法律正确合理地行使职 权、履行职责，为保证国家机关的正常活动和秩序，需要用法律、法 规和规章来规范、约束国家机关工作人员的职务行为。如果国家机关 工作人员违背职务上的注意义务，滥用职权，不履行或者不正确履行 其职责，必然妨害国家机关的正常管理活动和秩序，不仅会损害、破 已经预见而轻信能够避免；在一些特殊场合，也可以是明知其玩忽 职守行为可能发生上述危害后果，但却放任这种后果的发生。但任何 情况下，都不可能出于直接故意而构成玩忽职守罪。因此，在相当多 情况下，行为人主观上是一种监督过失，主要表现为应当监督直接责 任者却没有实施监督行为，导致结果发生；或者应当确立完备的安全 、管理，却没有确立这种，导致危害后果发生。 三 玩忽职守犯罪与工作失误的区剐 玩忽职守罪和工作失误虽然有许多相似之处，但他们还是有很 大区别的。 首先，客观方面的表现不同：１、工作失误表现为行为人不认真履 坏国家机关工作人员职务的严肃性，而且还会给公共财产、国家和人 民利益造成损失。因此，对于玩忽职守的行为人，应当给予行政处分， 情节严重的，还应当追究其刑事责任。 （二）玩忽职守罪的客观要件 玩忽职守的客观方面表现为国家机关工作人员滥用职权、违反 工作纪律，不尽职责义务，或者不履行或者不正确履行职责，致使公 共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。在现代汉语中，“玩忽 职守”的“玩”字，有“用不严肃的态度来对待”的意思；“忽”字则 有“不注意、不重视”的意思，即疏忽。前者反映了一种不严肃的心 理态度，后者是漫不经心的心理表现。“玩忽”与职守相连，是指马虎、 漫不经心、不认真的对待职责和义务。 玩忽职守的行为在客观上有两种类型： 是不履行职务型，即行为应该履行且能够发行，但不履行其职 务。这种类型一般表现为玩忽职守不作为，所谓玩忽职守不作为，是 一行自己的工作和义务，而玩忽职守犯罪表现为行为人不履行或不正确 履行自己的工作职责和义务，有章不循、有法不依、有制度不执行、有 规章不遵守等。众所周知，由于业务上及工作的需要，在特定的人与 人之间，形成监督与被监督、领导与被领导的关系，而监督者或领导 者在在整个工作过程中，负有事前、事中、事后管理和监督责任，一 些监督者或领导者因为种种原因，不履行职责或不正确履行职责，弱 化管理与监督，规章制度形同虚设，导致犯罪事实的发生。２、导致发 生严重结果的原因不同，工作失误，是行为人意志以外的原因，是由 于制度不完善，一些具体界限不清，管理上存在弊端，以及由于 国家工作人员文化水平不高，业务素质较差，缺乏工作经验一因而计 划不周，措施不当，方法不对，以致在积极工作中发生错误，造成国 指国家工作人员不尽职责义务的行为。具体包括以下几种情形：ｌ、擅 离职守，即违反职守中关于时间和空间的明确要求，在特定时间里擅 自离开特定场所，以致没有能够履行其职务，如在抢险、救灾中擅自 离开现场。２、未履行职守，即虽然在工作岗位上，但没有按照法律、 法规和规章所规定的职守要求行事，以致没有履行其职务 如拒绝履 行职守、放弃履行职守或不及时履行职守。 二是不正确履行职务型，即行为人应该且能够履行职务，但 不严肃认真地对待其职务，以致错误地履行了职守。这种类型一般 表现为玩忽职守的作为，所谓玩忽职守的作为，是指国家工作人员 不正确履行职守，不尽心、不得力，工作马马虎虎，草率从事，敷 家和人民利益遭受重大损失。而玩忽职守罪，则是违反工作纪律和规 章，严重官僚主义，对工作极端不负责任等行为造成国家和人民利益 遭受重大损失。 衍塞责，违令抗命，极不负责任。有的阳奉阴违，弄虚作假，欺上 瞒下，胡作非为等。 由于各个机关、单位都由自己的活动原则、组织纪律和规章制 度，以及工作人员的职责和权利、义务，这些都是必须遵守的工作 纪律和规章制度。有关的国家机关工作人员只有违反了这些工作纪律 和规章制度，才能成为玩忽职守的行为。因此，玩忽职守的行为方 式多样，涉及面广，在不同的领域、不同的部门，有不同的规定。例 如：在食品卫生、防火护林、文物保护、商品检验及金融管理等方面， 对玩忽职守行为以及依法应予追究的情况，有关单行法规都有明确具 体的规定。 其次，从主观方面分析，玩忽职守罪主要是行为人因为各种原 因产生对履行职责的不满，采用消极的、不作为的态度对待工作， 放任严重后果的发生。玩忽职守罪以过失为主，但不排除间接故 意。因为，在一定的情况下，行为人对工作极端不负责任，故意 不履行职责，明知会发生可能发生的危害结果，但却持放任态度， 致使危害结果发生，这种形态属于间接故意。在过失犯罪方面，既 包括疏忽大意的过失，也包括过于自信的过失。疏忽大意的过失是指 应当预见自己的行为会发生危害社会的结果，但疏忽大意而没有预见， 以致发生这样的结果。过于自信的过失，是指已经预见自己的行为可 能发生危害社会的结果，但轻信能够避免，以致发生危害社会的结 果的心理态度。在工作失误情况下，行为人表现出一种积极履行工作 的态度，虽然在客观上也有履行不正确的行为，但这种行为并不是因 为行为人的玩忽职守，勿庸讳言，随着我国社会主义市场经济的深入 发展，会发生前人所没有碰过的新情况、新问题，许多工作往往是过 去所未实践的新领域。作为国家机关从事公务人员，尤其是领导干部， 在工作实践中只能“摸着石头过河”，只有大胆实践，大胆探索，不 断开拓创新，与时俱进，才能走出一条适应当地社会经济发展的路子， 但在实践中，有的因受客观条件和自身素质的，往往导致事与愿 违的结果，这种失误不是行为入主观上的故意犯罪，而是由于缺乏经 验，因而失误在所难免。 第三、从因果关系看，玩忽职守是结果犯，只有达到严重后果，才 能成立玩忽职守罪。在工作失误的情况下，行为和结果之间并不具有 内在的、必然的因果关系：而玩忽职守犯罪的构成，则是在行为和结 果之间具有一种内在的、必然的因果关系。但是一个危害结果可能由 数个行为组成，因此，在认定某种行为是造成国家财产和人身安全严 重后果时，不能轻易否认其他行为同时也是该结果发生的原因。而这 除了以上表现以外，玩忽职守罪在客观方面还必须具有“致使公 共财产、国家和人民利益遭受重大损失的结果”。所谓重大损失是指给 国家和人民造成的重大物质性损失和非物质性损失。物质性损失一般 是指人身伤亡和公私财物的重大损失，是确认玩忽职守罪行为的主要 依据：非物质性损失是指严重损害国家机关的正常活动的声誉等。认 定是否重大损失，应根据司法实践和有关规定，对所造成的物质性和 非物质性损失的实际情况，并按直接责任人员的职权范围全面分析， 以确定应承担责任的大小。 （三）玩忽职守罪的主体要件 玩忽职守罪的主体为特殊主体，根据刑法以及最高人民 在２０００年５月４日的《关于镇财政所所长是否适用国家机关工作人 员的批复》、２０００年１０月９目的《关于合同制民警能否成为玩忽职守 罪问题的批复》等立法、司法解释的规定，具体包括：国家机关工作 人员在依照法律法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的 人员；在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的 人员；虽未列入国家机关工作人员编制但是在国家机关中从事公务的 人员。所谓国家机关工作人员，特指在国家各级权力机关、各级行政 机关、各级司法机关中从事公务的人员。所谓从事公务，．是指依法履 行职责的职务行为以及其他办理国家或集体事务的行为。而国家机关， 则是指行使国家职能的各种机关的总称，包括国家各级权力机关，各 级国家行政、各级国家审判机关、国家检查机关、、中国党 机关和政协机关，它是具有代表国家权力和行使国家行政检察、审判 职能，组织协调社会、政治、经济、科技等活动的核算单位。 （四）玩忽职守罪的主观要件 玩忽职守罪的主观方面可以由过失构成，也可以则间接故意所 构成。即应当预见自己玩忽职守的行为可能发生使公共财产、国家 些行为，有的是故意，有的是过失，有的可能追究刑事责任，有的则 不予追究，错综复杂。玩忽职守所造成的危害结果主要是行为人的过 失和失职行为引起，也就是说，危害结果和行为人的过失和失职行为 具有因果关系，这种因果关系，可以是直接因果关系，也可以是间接 因果关系。而工作失误则是客观因素的制约或者是由于其他人的行为 导致，行为人的行为和危害结果不存在因果关系，即使行为人在主观 是有一定的差错，客观上存在一定的失职行为，但行为人只是间接责 任人，而不是直接责任人。同时，我们也应该看到，玩忽职守罪的特 点，决定了玩忽职守行为的刑法因果关系具有较大复杂性，许多情况 下，玩忽职守行为与重大损失的危害后果之间并不表现为必然性和直 接性因果关系，而表现为偶然性和间接性因果关系。我们不能因为玩 忽职守罪的刑法因果关系在许多情况下表现为偶然性与间接性，就否 认其刑法因果关系的客观存在，更不能因此不追究行为人玩忽职守行 为的刑事责任。在实践中，我们看到，许多具体实施行为的人是按照 主管领导的指示办事，主管领导就不能推脱责任，如果具体实施行为 的人自作主张，不按规章制度办事，而导致重大损失的，具体实施行 为的人应负直接责任，主管领导不负刑事责任，只负一般责任。 作者简介： 路遥，集贤县人民研究室。 和人民利益遭受重大损失的危害结果，因疏忽大意而没有预见，或 ３１０ Ｉ抖捷博芫
