财政转移支付的概念有多种表述。“最早提出转移支付概念的是著名经济学家庇古，他在1928年出版的《财政学研究》中，第一次使用了这一概念”。庇古之后，转移支付概念逐渐为人们所接受，庇古定义的转移支付形成了转移支付制度的最基本的内涵。联合国《1990年国民帐户制度修订案》将财政转移支付定义为：货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方的无偿转移，转移的对象可以是现金，也可以是实物。在现代国家中，所谓财政转移支付制度（Fiscal Transfer Payment System），是指一个国家的各级政府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下，以实现各地公共服务水平的均等化为目标而实行的一种财政资金的相互转移或财政平衡制度。而在财政实践中，政府间财政转移支付主要是指在既定的政府间支出责任和收入划分框架下，通过财政资金在各级政府间的无偿拨付以弥补财政纵向和横向失衡，矫正辖区间外溢，稳定宏观经济，促进区位效率，实现其他非经济目标的一项财政资源再分配制度。
转移支付制度是当今实行分税制财政体制各国普遍采用的规范中央政府与地方政府之间关系、执行收入分配政策、调控经济运行、促进地区经济协调发展的重要手段，是保障国家稳定和统一的法宝。从国际经验看，任何国家都需要维护中央政府的权威，这就要求中央政府集中相对较多的财权、财力，在经济上通过政府间转移支付制度，使地方政府的行政财力有赖于中央政府的支持，以保证政令畅通，经济社会协调稳定发展。从这个意义上讲，政府间财
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政转移支付是与政府间关系密不可分的，中央与地方政府实行真正的分级管理是建立转移支付的前提，而规范的转移支付制度是实施分税制财政体制的保障。
我国的财政转移支付制度随着财政体制的不断改革，从无到有，逐步完善。1994年以前，我国政府间财政资金的转移方式十分复杂，主要有定额补助、有条件拨款、结算补助三种类型。对支付金额的确定采用基数法，使得政府间财政分配缺乏应有的规范、科学与合理。1994年实行分税制以来，先后建立了中央对地方转移支付制度，对促进地区经济发展和稳定基层政权起了积极的作用。但同样没有脱离基数法，而是选择采取了“存量不动，增量调整”的方针，旨在通过渐进性改革，逐步加大中央财政所控制的增量，用增量部分来进行地区间的财力再分配。这种过渡期财政转移支付还很不规范、很不完善。无论是在财政均衡、实现合理的再分配、缩小各地公共服务的差异方面，还是在资源配置方面，都很难达到令人满意的效果。2002年，中央对因所得税改革增加的收入采用比较规范的分配方法实行一般性转移支付，但财政转移支付制度体系未从根本上得到改变，在实践运行中还存在不少问题，需要进一步研究、完善和健全，使其成为一种科学、规范和统一的财政制度。继中央政府推出转移支付有关改革举措后，地方各级政府从各自财力分配格局出发，参照中央对地方的转移支付做法，陆续制定并实施了各具特色的地方转移支付制度。转移支付资金已初具规模，并且大部分省都以市、县为转移支付的主体，规范建设方面也取得一定成绩。
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由于中央财政没有对地方转移支付制度制定明确、统一而规范的制度，各省自发比照中央而设立的转移支付制度在运行中存在一定问题，集中表现为:因地方财力有限，转移支付制度难以起到应有的作用，各级政府转移支付责任模糊，制度本身的非清晰化、非规范化，缺乏透明度等。进一步规范政府间财政转移支付制度是当前财政运行中应突破的重点难题之一，也是提高财政宏观调控能力的重要举措。
目前我国财政转移支付的现状主要表现如下：1、中央对地方的转移支付数额己有相当规模。从 1994 年我国实行分税制财政理体制以来，中央对地方的转移支付数额逐步增大。2004年，中央对地方的转移支付的规模达到了 6028 亿元，相当于 1994 年的 12 倍。2、转移支付形式多样化。目前我国政府间转移支付的形式主要有：(1)体制补助。这是从分税制财政管理体制改革以前的分级包干体制中保留下来的，这是一种无条件的转移支付，目的是保证地方政府的财力，以保证其财政收支平衡。(2)专项补助。这是中央政府对地方政府的专项拨款，地方政府必须把这部分资金用于中央政府所指定的项目上。(3)结算补助。这是在一个财政年度终了时，由于在该财政年度中，企业或事业单位隶属关系的变化，以及在预算执行过程中，因新出台政策措施的影响，需要中央政府给予地方政府的补助。(4)税收返还。这是在 1994年年全国推行分税制财政体制后，为了保证地方政府的既得利益，实行了中央政府对地方政府的税收返还。这是属于一种一般性补助，不指定特定用途，主要补
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充各地财力的不足。(5)公式化补助。从 2002 年起，根据《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》（国发[2001]37 号）规定，中央因所得税分享改革增加的收入，按照公平、公正的原则，采用规范的方法进行分配，对地方主要是中西部地区实行转移支付。中央通过所得税收入分享改革增加的收入全部进入一般性转移支付。一般性转移支付额主要按照各地的标准财政收入和标准财政支出差额及转移支付系数用公式进行计算确定。3、省对下转移支付制度逐步形成。大部分省、市、自治区把县级辖区作为转移支付的主体。地方政府转移支付的资金来源于两个方面，一是中央对省级的均等化转移支付。二是地方政府安排的资金。4、转移支付效用得以充分发挥。中央转移支付资金分配主要面向财力相对薄弱的中西部地区。实施财力性转移支付后，中西部地区按总人口计算的人均财力水平大为提高。
我国财政转移支付制度存在的问题主要有：1、合理划分各级政府的财权与事权，是建立转移支付制度的重要依据。从目前我国分税制财政管理体制看，财权的划分相对比较明确，政府间支出划分尚缺乏法律依据，由于支出责任划分不明确，造成实际执行中经常出现上推下卸的扯皮问题。主要表现在，一是政府职责界定不够清晰。二是政府间职责划分不清。中央与地方政府之问职责范围界定不够明确，事权长期层层下移，而中央政府也承担了部分应由地方政府承担的基础设施建设和经济发展方面的支出责任，造成中央与地方政府之间事权交叉错位。三是地区间事权配置缺少客观性。
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不同地区之间政府面临的经济社会发展状况不同，承担的职责和支出范围存在很大差异。对东、中、西部地区制定的有关政策不够因地制宜，制约了政策达到预期效果。四是缺少明确的法律规范。就目前而言，宪法和法律对政府间关系划分比较原则，操作性不强。使得中央政府与地方政府关系的调整带有较大的随意性和不规范性。2、转移支付总体规模偏小，效益不明显。由于财力有限，用于均等化的财力明显过低，均等化资金规模明显偏小，均衡力度十分有限，贫富差距仍在加大。转移支付调节地区财力差异、推进基本公共服务均等化基本功能未能得到有效发挥。尽管转移支付规模不断加大，但仍然不能弥合因市场机制作用形成的地区差距，事实上地区间财力差异仍呈逐步扩大之势，公共服务水平差距进一步拉大。3、转移支付结构不合理。主要表现在专项转移支付比重偏高，财力性转移支付规模不大。均等化功能主要通过财力性转移支付来体现，为配合积极财政政策的实施，中央增发国债规模迅速扩大，专项转移支付增长较快。中央专款要求地方配套，是贯彻中央政策意图，引导地方政府资金投向，增强地方政府责任的一项重要政策。但由于专项资金规模偏大，不利于地方政府统筹安排转移支付资金，中央政府没有建立起与转移支付制度相适应的监督制约机制和项目考核指标，资金挪用现象时有发生，专项转移支付的政策目标难以达到。另外，转移支付种类过于庞杂，管理比较困难，转移支付资金的规模效益不能得到充分发挥。3、转移支付分配方法不完善。现行计算一般转移支付是按公式计算的，其中的标准财政收入、
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标准财政支出及标准财政供养人员都是直接从有关报表和年鉴取数，受统计资料限制，统计数据不完善，很难做到准确测算。另外，就目前我国财力而言转移支付系数相对较小，以此计算的转移支付补助数额很难达到各地实际支出需要，贫困落后地区也不可能实现公共服务的均等化。中央税收返还是地方政府转移性收入的重要组成部分，而税收返还具有激励增收的效果，从地区分布看，收入能力强的东部地区获得的税收返还收入较多。按“基数法”确定的税收返还数没有考虑各地区的收入能力和支出需要的客观差异，缺乏合理的客观标准。因此，这种税收返还计算分配方法不能保证财政的纵向平衡和横向平衡，很难实现各地区基本公共服务均等化。 科学合理的转移支付制度，是保证各级政府正常行使职能财力需要和维护社会公正、公平的重要手段。针对我国转移支付制度中存在的问题，借鉴国际经验，我国的财政转移支付制度今后应加强以下几方面建设：1、明确各级政府的事权和财权，构建规范的转移支付制度基础对各级政府的财权和事权划分清晰，是财政体制的核心内容，也是建立规范的转移支付制度的前提和基础。明确政府间财权与事权划分，应从三个方面做好工作：一是以理顺政府间收入分配关系为着眼点，适当调整中央与地方的收入划分。二是进一步明确和细分政府间的事权和支出范围。三是要把财权和事权的划分法制化。依法制定事权和财权，依法行使事权和财权。当前，最重要的是要明确界定政府间的支出责任，力争在义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务领域进一步明确各级政府的管理权
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限和支出责任。2、优化转移支付结构，简化转移支付种类。逐步提高财力性转移支付特别是一般转移支付的比重，财力性转移支付补助是实现财力均等化和基本公共服务均等化的重要保障。清理和压缩专项补助，尽量减少地方配套资金数额，随着中央和各级政府事投划分进一步明晰，支出责任更加明确。严格专项资金配套政策，避免出现专项转移支付财力化倾向。3、采用因素分析法，科学设定计算公式。政府间转移支付数额在性质上决定于各级政府事权的划分，在具体量的确定上取决于影响各地区财政收支水平的各种客观因素。利用一些因素构建数学模型，核定地方的财政需求和财政供给能力，可以有效地排除人为因素影响，使中央对地方政府的转移支付更切合实际。大多数国家在确定具体转移支付数额时，都采用了因素分析法，依据一定的客观标准，找出对地方财政收支有影响的各种客观因素，按其影响程度的大小确定地方支出水平。4、完善省以下转移支付制度，加大财政管理改革力度。市场经济国家一般是三级政府架构，而我国则是五级政府。目前中央转移支付补助只分配到省一级，但大部分资金需求却在市县级，必须进一步完善省以下财政管理体制，建立省对下转移支付分配体系。一是进一步探索建立激励约束机制，强化省级政府在调节省以下财力分配方面的责任意识，促进省级政府加大对下一般转移支付力度，逐步形成合理的纵向与横向财力分布格局，提高基层政府行使职能的财力保障制度。二是全面推行省直管县的财政管理方式改革，减少财政管理层次，并采取必要措施加以保证，提高行政效率和财政资金使
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用效益。三是大力推进乡镇财政管理体制改革试点，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理其财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管\"改革。四是将转移支付制度建设与加强管理预算管理结合起来。将规范化的转移支付制度建设当作省以下财政管理的重要内容，当作财政部门从源头预防和控制腐败的重要举措。通过规范财政转移支付制度，增强财政的透明度，提高财政综合管理水平。5、建立监督评价体系，促进转移支付规范化和法制化。国际经验表明，执行各级政府间复杂的财政转移支付，确定和调整中央与地方政府的转移支付关系，依法设置一个专门的组织机构非常有必要。从国际经验看，各国都比较重视转移支付制度的规范化和法制化建设。日本、澳大利亚、德国等国家的转移支付制度中，都无不体现出法制化、规范化的特点。我国正处于社会转型时期，各项财经法律有待进一步完善，并且为了加快市场经济体系建设，适应公共财政体制发展需要，有必要对我国转移支付制度从形式上到内容上以法律形式加以规范，从而有利于保障转移支付制度的正常运行，克服随意性，提高政府整体的公共服务水平。6、集中财力，加大对贫困地区的转移支付力度。我国地区之间，省份之间经济发展很不平衡，省际之间人均财政收入相差近十倍，公共服务水平差距非常明显。越是贫困地区，越是经济欠发达地区，转移支付的重要性才越发显现。要全面考虑各地的实际因素，进一步加大对民族地区和贫困地区的转移支付力度，在稳步增加中央转移支付总体规模的同时，进一步向民族地区和贫困地区倾斜，极力
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缩小地区之间、省份之间的财力差异。
党的十六大提出要建立社会主义和谐社会，“以人为本”是和谐社会建设的立足点和出发点，“科学发展\"是贯穿和谐社会建设的准绳。要做到城乡协调、区域同步、人与自然和谐发展，构建社会主义和谐社会，公共财政具有重大的历史责任。建立财政转移支付制度是政治和社会发展的需要；是实现公共服务均等化的重要措施；也是建立和完善市场经济体系的需要。此外，建立财政转移支付制度既是宏观调控的重要措施，也是落实贯彻科学发展观的有效手段。所以相关部门应科学合理的运用财政转移支付这一财政策工具，以使我国经济能更好的实现又好又快发展，以使广大人民能更好的共享改革开放的发展成果，并最终取得中国特色社会主义各项事业的蓬勃发展而早日实现现代化。
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