关于干部制度改革的几个重要问题
作者：吴辉
来源：《中国延安干部学院学报》2011年第06期
【摘 要】我国的干部制度改革已进入攻坚阶段。深化干部制度改革，需要根据干部的特点，将党政干部区分为政务类干部和事务类干部两类。在此基础上，需要积极推进政务类干部的选举，改革创新对事务类干部的选拔。
【关键词】干部制度改革；政务类干部；事务类干部；选举；选拔
【中图分类号】D262.3 【文献标志码】A 【文章编号】1674—0351（2011）06—0042—05 干部制度改革是党的建设的重要内容，也是政治体制改革的重要方面。党的十七大以来，党中央对干部制度改革高度重视。当前，这一工作已取得显著进展，但也还存在一些深层次问题。事实表明，我国的干部制度改革已进入攻坚克难的关键阶段。下一步，深化干部制度改革，应当根据干部的特点，对干部进行科学分类。在此基础上，要积极推进政务类干部的选举，改革创新对事务类干部的选拔。 一、关于干部的科学分类
对干部进行科学分类，是干部制度改革的重要方面，也是党管干部科学化的基础和前提。只有干部分类科学、准确，干部的选拔、任用、考核、评价等才会有据可依。反之，如果对干部的分类出现问题，就容易造成干部管理制度的紊乱，进而影响干部工作的成效。当前，进一步深化干部制度改革，迫切需要在健全干部分类制度上取得新进展。 （一）我国干部分类的基本情况
长期以来，我国一直实行将党政机关、事业单位中除工勤人员以外的大部分人员，包括企业经营管理人员和专业技术人员，纳入干部队伍进行统一管理的办法。这种管理办法，导致了“干部”定义上的模糊，使其外延无限扩大，给高效和有效的管理带来许多问题。
在党的历史上，首次郑重提出干部科学分类问题的，是党的十三大。十三大报告指出：现行干部人事制度的重大缺陷，主要是“„国家干部‟这个概念过于笼统，缺乏科学分类”，“进行干部人事制度的改革，就是要对„国家干部‟进行合理分解，改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制”。［1］按照这一判断，并且基于党政分开的原则，十三大报告提出：要建立国家公务员制度，将国家公务员分为政务和业务两类；党组织的领导人员和机关工作人员，由各级党委管理；国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员，建立类似国家公务员的制度进行管理；群众团体的领导人员和工作人员、企事业单位的管理人员，原则上由所在组织或单位依照各自的章程或条例进行管理。
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按照十三大报告的要求，1993年颁布的《国家公务员暂行条例》和2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》，在干部的分类管理上迈出了重要步骤：将企业和事业单位原来称为“干部”的一部分人员，从过去的干部序列中分离出来，从而初步形成了党政机关、企业、事业单位干部分类管理的格局。
目前，我国企事业单位人事管理制度改革的方向已经明确，干部分类制度改革的重点是如何对党政干部进行科学分类。不严格地来说，我国现阶段对党政干部的分类，大体上是以干部是否担任领导职务为依据，将干部区分为领导干部和非领导干部两大类。例如《国家公务员暂行条例》和《中华人民共和国公务员法》，都将公务员职务分为领导职务和非领导职务。1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》和2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》，都按照管理权限的不同，对“党政领导干部”作了分类，但这些分类都不包括“非领导干部”，而且条例中对领导干部的分类也并不彻底，如它们都不包括中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会、最高人民法院和最高人民检察院等七类中央一级领导机关的“领导干部”或领导成员，而只是包括了它们的“工作部门的领导成员”。 （二）西方国家的官员分类
在西方国家，政府官员一般分为政务官和事务官两类。
政务官是执政党利益和目标的直接而具体的代表者，担负着政治方向、政治原则的领导责任和重大问题的决策权，其职责主要是决定国家和地区发展战略目标和规划，制定国家和地区对内对外大政方针和政策。政务官的行为关系到全民的利益，因而他们的任职条件、产生方式、管理办法、评价依据等均侧重于民主化。政务官不仅要具备良好的政治素质、领导能力，还需具有广泛的民意基础和较高的公信力。这类官员一般由选举或政治任命产生，受到社会公开监督，实行任期制。政务官一般不以官员为终生职业。对他们的管理不适用于公务员法。 事务官的职责是专门从事国家公共事务的管理，执行政务官的决策，担负具体的行政工作。事务官不具有党派倾向，须保持政治中立。对他们的管理，侧重于专业化。要求他们具有合理的知识结构、行政能力和管理技能，所以他们的产生，一般是通过考试择优录用，按功绩晋升。其管理监督，主要是接受行政首长的领导和监督，以完成本职位的工作实绩，并以上级和社会的评价为依据，实行常任制。对他们按公务员法进行管理。事务官和政务官之间限制交替任职，因而称为“两官分途”。
“政事分类、两官分途”的制度安排，既适应了西方国家多党竞争轮流执政的需要，又保证了国家和社会事务管理的连续性和稳定性。 （三）关于改革干部分类制度的设想
我国现行干部分类制度，以干部是否担任领导职务为依据，将干部区分为领导干部和非领导干部，在实践中带来了一些消极后果：一是强化了部分党员干部的“官本位”思想。在存在领
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导干部和非领导干部区别的情况下，一些干部把心思和精力主要放在谋求个人升迁上，而不是用在为党和人民做事情上。有的干部甚至为了谋求个人升迁而不择手段。二是固化了干部终身制。在西方国家，由选举产生的政务官在任期结束后的去留问题是清楚的。而在中国，干部只要不到退休年龄，就得不断晋升或保留原级别，即便任期届满也得换一个其他同级别职务，从而造成了事实上的干部终身制。三是造成管理上的混乱。在现实中，一些地方为了显示干部任用中的民主，对一些不需选举产生的干部采用了选举方式，而对那些本应选举产生的干部却实行任命。其造成的后果，即人们通常所说的，“该民主的不民主，不该民主的滥用民主”。四是导致干部专业精神不足。在领导干部和非领导干部可以相互转任的情况下，我国培养了众多“万金油”式的干部。这类干部的优点可能是见多识广，但缺点是很难精于业务，专业精神明显不足。五是造成干部晋升的“天花板”现象。我们把所有的干部置于同一条“通道”内，使干部晋升起来既拥挤，又有无限遐想的空间，客观上促成了干部晋升的“天花板”困境。 *在总结我国历史上选人用人经验的基础上，指出：“人才的培养任用应该分为政务、事务两大类，并且应有不同的标准、要求和职责，培养、选拔的途径和任用、考核的办法也应不同”［2］。基于这一判断，笔者认为，我们可以考虑借鉴我国古代选人用人的经验，并吸收西方国家官员分类的长处，将我国党政干部区分为政务类干部和事务类干部两类。 具体来说，政务类干部主要包括三类人员，即党委组成人员、政府组成人员、特别职务人员（如各级人大常委会组成人员、各级检察院的检察长、各级法院的法官等）。政务类干部，与西方国家的政务官相近，主要承担政治方向、政治原则的领导责任和重大决策的任务，负责贯彻执行党的方针政策，需具备良好的政治素质、领导才能、广泛的民意基础和较高的公信力。由党的中央和地方各级党委提名，通过民主选举或政治任命产生，实行任期制；接受党内和社会的监督；要讲求政治道德，以执政党的理想为自己的价值目标。
事务类干部大致包括四类，即行政管理类、专业技术类、行政执法类和后勤保障类。事务类干部相当于西方国家的事务官，专司党和政府的日常管理事务，其工作属于技术性、程序性的具体事务。事务类干部需要有较合理的知识结构、较高的行政能力和管理技能；多数通过考试录用，实行常任制；在工作中强调服从法律和上级的指挥，不直接对民意负责，主要受上级监督；讲求职业道德，保证政策的高效执行到位。
应当说明的是，“政事分类”只是一项管理体制的技术因素，而不具有制度本质的意义。我们区分政务类干部和事务类干部时，应使其适应于中国的具体国情。如“政事分类”要服从于党管干部的原则；无论是政务类干部还是事务类干部，都不允许存在真正意义的“政治中立”，等等。
将干部区分为政务类干部和事务类干部，对于推进党管干部的科学化具有重要意义。首先，它有利于明确党管干部的重点。在政党政治的条件下，执政党承担着领导干部工作、向国家机关推荐重要干部的责任。只有管得少，才能管得好。从这一意义上说，区分政务类干部和事务类干部，有利于党把“管”干部的重心转移到对政务类干部的管理上来，从而突出干部管理
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的重点。其次，它有利于理顺干部权力的授受关系。政务类干部由党组织提名，由党代会或人代会选举产生，当选者对党代会或人代会负责。这种授权是政治授权，体现了民主原则。事务类干部由任命机关委任、考任或聘任，对政务类干部负责。这种授权是行政授权，它遵循的是效率原则。把党政干部区分为政务类和事务类，有利于实现干部工作中权利和责任、民主和效率的统一。
二、关于推进政务类干部的选举
政务类干部是我国党政干部的中坚，是党员和群众直接授权的主体。推进政务类干部的选举，对于加快党内民主和人民民主进程，增强党和政府的活力，改善党群干群关系等，具有重要意义。当前，深化干部制度改革，迫切要求把政务类干部的选举提上日程。 （一）推进政务类干部选举的决定因素 推进政务类干部的选举，是由多种因素决定的。
首先，它是兑现和落实党员和群众民主选举权利的需要。我国宪法和中国共产党党章规定，党和政府从中央到地方直至基层政权的主要负责人由选举产生。如果我们出于种种策略上的考虑，长期不认真落实党员和群众的民主选举权利，就会导致人们对现行选举制度信心的丧失，进而降低政务类干部在群众中的权威性和合法性。面对这种局面，我们必须改革现行的选任制，从而更好地坚持选任制。
其次，它是保证事务类干部质量的需要。事务类干部的质量在一定程度上取决于政务类干部的素质。事务类干部是由具备人事任免权限的机关按照自身的权限任用的，而政务类干部又在其中起着决定性的作用。如果政务类干部的素质高，就可能选拔任用素质好的干部。反之，如果政务类干部的素质不高、不公道、不正派，加上党内民主生活不健全，就容易出现凭个人的好恶取人，拿职位送人情，甚至买官卖官的现象，进而影响事务类干部的质量。 再次，它是防止政务类干部选任工作走入误区的需要。近年来，我国各地在探索干部选任中创造了不少新举措，其出发点是好的，但其发展方向令人担忧。以县（市）长的公开选拔和地级市市委书记的“公推票决”为例，前者把候选人的产生主要落实在考试程序上，后者把候选人的提名权交给较多的干部，二者都排斥了代表的提名权，而经过公开选拔或“公推票决”产生的候选人推荐给人大或党代会选举时，代表的选择权已经名存实亡。而对于健全的选任制而言，对政务类干部有选择决定权的只能是选民而不是考官或干部。因此，深化政务类干部选任方式的改革，其方向须在党代会选举制度和人大制度框架内进行，而不宜另起炉灶。 （二）推进政务类干部选举需要把握的重点
推进政务类干部的选举是我国干部制度改革的新课题，在实践中需要把握好以下几方面重点。
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一是要改进选举提名制度。政务类干部的提名，应有自下而上和自上而下两种方式。要建立党组织提名与党代表或人大代表联名提名相结合的提名制度。如果候选人提名过多，可以进行一轮甚至多轮的预选或初选，直至形成合适的候选人名单。当党组织提名与党代表或人大代表联名提名出现矛盾时，要注意摆正党管干部和公众选择权的关系，真正把选择干部的权力交给党员和群众。应当明确，党组织可以对选举进行引导，体现“组织意图”，但应严格禁止把组织意图集中到一个或几个无可选择的具体人选上。党代表或人大代表自愿提出的、不反映组织意图的候选人和其他候选人应享有完全平等的权利。在提名问题上，应坚持权力和责任的统一。这就是说，如果发现被提名人是被“带病提拔”的，提名人应当承担一定的连带责任。 二是要改进和完善差额选举制度。选举就是竞争，没有竞争的选举算不上真正的选举。这就意味着，选举必须在两个或多个人之间展开，而不能是完全等额的。在以往的实践中，一些政务类干部是等额选举产生的，无人参与竞争，甚至从提名、考察、推荐到正式选举，都是等额决定的。这样，政务类干部的选举就成了一种形式，损害了选举的效力。实行政务类干部的选举，要求候选人之间相互竞争，正式选举时实行差额选举。与之相关，党代表和人大代表的产生也应实行差额竞争。
三是要规范候选人的竞选活动。对于适应竞争性选举而出现的竞选活动，采用完全禁止的办法是不现实的。为此，首先要划清竞选活动和派别活动的界限。派别活动和正常的竞选活动是有区别的，不能把正常的竞选活动都当作派别活动对待，扼杀竞选的正当性。对于思想类派别可允许其存在，对于组织类派别应严格加以禁止。其次要用法律和制度对竞选活动加以规范。如以党内法规和国家法律的形式为竞争划定边界，允许候选人围绕落实党员代表大会或人民代表大会确定的纲领性主张提出和宣传自己的施政设想，让党员或群众对候选人的参选目的、动机、施政纲领等有充分的了解。
四是要严格控制政务类干部任期内的职务变动。长期以来，我国的干部选举制度和干部调动、交流制度没有统筹考虑，缺乏整体设计，刚刚当选的书记或行政首长被调动和交流的情形时有发生，这必然引起人们对选举制度的怀疑。为此，应当尽早出台关于严格控制政务类干部任期内职务变动的硬性规定。例如，可以把选举制度与领导干部的任期制度结合起来, 普遍推行并严格执行干部任期制, 以此制约上级党组织调动或者指派下级组织负责人的权力, 尽力减少干部工作中的主观随意性。经选举产生的干部，确因工作需要进行调动的，也要征询同级党代表大会、人民代表大会的意见，以维护选举结果的严肃性和权威性。否则，选举就失去了意义，选举制就变成了任命制。
总之，推进政务类干部的选举，可能使干部个体面临的压力增大，但对于党和国家的整体事业来讲则是有利的。对此，我们应当有清醒的认识。 三、关于改革创新事务类干部的选拔
如前所述，事务类干部的职责和产生方式等与政务类干部有明显区别。事务类干部主要负责执行政务类干部的决策，直接对政务类干部负责，无须选举产生。以党内干部为例。党的干
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部除了由各级代表大会选举产生的之外，其余大部分都是由各级党委任命的。各级职能部门的主要负责人，例如党委组织部、宣传部、统战部的部长、副部长以及局、处、科等正副职干部，都不是选举产生，而是组织任命的。一般的程序是同级党委组织民主测评、推荐工作，上级党委进行筛选，交由组织部门进行考察，最后由上级党委任命。当前，事务类干部的选拔中还存在不少问题，迫切需要以改革创新精神加以解决。 （一）事务类干部选拔中存在的问题及原因
相对于政务类干部的选举来说，事务类干部选拔中存在的问题比较多。概括来说，主要是两个方面。一是买官卖官。买官卖官（包括跑官要官、违反规定选拔干部、突击提拔调整干部等）现象在20世纪90年代初，还是零星、个别的现象。进入新世纪以来，可谓愈演愈烈，范围越来越大，数量由个别到多发。二是拉票贿选。拉票贿选是在改革高度集中的干部任免权过程中、在扩大群众参与干部选任权过程中，出现的新问题。如：民主推荐、民主测评、公开选拔、竞争上岗等新措施，目前还不健全、不配套，特别是管理、监督等方面的改革又跟不上、存在漏洞的情况下，出现的新问题。
导致买官卖官与拉票贿选等腐败现象存在的原因，很重要的一条，就是在事务类干部的任免上，个别人说了算的机制没有发生根本变化。其表现：一是书记应有的提名权和一票决定权不规范，导致出现个人说了算的现象。按照权责统一的原则，书记也应具有提名权和一票决定权，但由于种种原因，书记的提名行为和一票决定权不受约束，不公开，不规范。久而久之，就形成了实际上的个人说了算。二是民主程序流于形式。在一些地方，在各种“伪正常程序”下，书记一个人享有人事决定权。这就促使我们思考：在事务类干部的选拔任用中，决定、任命干部的主体应当是谁，是常委会、还是书记，还是需要扩大这个“主体”的范围，由少数人转变为较多数人？为什么好的程序（当然仍需完善）在实践中仍然会出现变形走样的情况？ （二）改革创新对事务类干部的选拔
要消除干部选拔中的各种不正之风，需要进一步改革创新事务类干部的选拔制度。 一是要明确选拔事务类干部的主体。在事务类干部的选拔上，主体问题十分重要。只有主体明确，责任清晰，权责一致，才能有效防止干部选拔中种种不负责任的现象。需要指出的是，选拔不同于选举。选举的方向是自下而上，是多数人从少数人中选人的过程。而选拔的方向是自上而下，是少数人从多数人中选人的过程。这就决定了能成为事务类干部选拔主体的只能是“少数人”。我们党坚持党管干部原则，实行集体领导，因此，选拔干部的主体可以是“少数人”，但不能是个别人。不仅如此，从党内民主不断发展的形势看，这个少数有逐步扩大的趋势。即从过去的书记、常委会逐步扩大到全委会。同时，要保证干部选拔工作的质量，需要明确选拔主体的责任，强化对选拔主体的监督。
二是要合理分解、限制主要领导者的用人权力。如何避免“书记说了算”和“伪正常程序”起作用等，是事务类干部选拔中需要克服的难题。为此，需要从健全制度入手，合理分解、限制
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书记的权力。近年来，各地在这方面做了一些有益的探索。如四川武侯区规定，在干部选任过程中，书记只提方向、不提具体职位，只提人选标准、不提具体人选，只提选拔要求、不提选拔范围。区管领导班子正职的产生采用全委会票决制，区委书记的一票与委员或常委的一票等值。江苏睢宁县试行“提议权”与“决定权”分离，重要干部将不再直接由县委提议，而是由相关职能部门提出。重庆南川区试行党政“一把手”不直接分管人事制度，制定了“一把手”末位表态制、实名推荐干部制等。这些做法，从不同角度分解、限制了书记的用人权力，值得研究和提倡。
三是要落实党员和公民的民主权利。事务类干部的选拔方式、程序，同政务类干部的选举有一定的差别，但其共同之处是都不能缺少党员或公民的参与。党员是党的主体，公民是国家的主体。在选拔事务类干部的过程中，要考虑到如何充分体现党员和公民的主体地位，如何发挥其积极作用，保证其合法权利。例如，在公开方面，应当做到，凡是选拔中能够公开的内容应当全部公开，以增强选拔工作的透明度和公信力。在组织方面，要创造条件，吸收广大党员、基层组织和群众参与到干部选拔中来，从而最大限度地汇集民意、凝聚民心。在民主测评方面，要改进测评的方式方法，避免简单化，以便参与者都能够讲真话、讲心里话，如实表达自己的意见。
以上探讨表明，这些问题不是彼此孤立的。其中，干部分类是干部制度改革的基础和前提，加快政务类干部的选举和改革事务类干部的选拔是干部制度改革不可偏废的两个方面。从这一意义上说，干部制度改革是一项系统工程，需要我们统筹规划、整体推进。参考文献：［1］沿着有中国特色的社会主义道路前进［N］.人民日报，1987-10-26.
［2］ *. 领导干部要读点历史［N］.学习时报，2011-09-05.［责任编辑 张海波］Several Important Issues in the Reform of the Cadre System WU Hui
(College of Party Building, Party School of the Central Committee of CPC, Haidian, Beijing 100091) Abstract: The reform of the cadre system in China has reached a stage of striving ahead. To
deepen reform of the cadre system, the party and governmental cadres should be divided into political cadres and administrative cadres according to their characteristics. On this basis, election of political cadres should be actively promoted and selection methods of administrative cadres should be reformed and innovated. Key Words: reform of the cadre system; political cadres; administrative cadres; election; selection
【收稿日期】2011-10-18 【作者简介】吴辉（1969— ），男，湖北监利人，中共中央党校党建教研部副教授。
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