第３２卷第ｌＯ期 ２０１１年１０月 湖南科技学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｈｕｎａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｓｃｉｅｎｃｅ ａｎｄ Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ 、ｂｌ－３２ Ｎｏ．１０ ０ｃｔ．２０１ ｌ 战略视角下的我国高校预算管理探讨 邵纯 张艳 （１．湖南第－－Ｏｉ￣范学院，湖南长沙４１０２０５；２．湖南商学院会计学院，湖南长沙４１０２０５） 摘要：在我国高校发展普遍面临制度困境的背景下，及早进行战略布局并建立相应的制度保障是解决发展瓶颈的根本 之举。预算管理作为组织内部资源规划与配置的主要工具，对高校战略的实现起到关键性的保障功能。丈章从我国高校发展 面临的制度背景入手，对其战略定位及预算管理在高校战略中的功能进行了分析，进一步运用战略地图描绘了创新高校预算 管理的框架与思路。 关键词：高校；预算管理；战略定位；战略地图 中图分类号：Ｆ２１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７３—２２１９（２０１１）１Ｏ＿０１ｏ６一Ｏ４ 回顾我国高校预算管理的历史，大部分都是处于单纯地 被动迎合国家公共财政体制改革的状态，亦步亦趋地跟随着 国家财政体制改革的步伐调整相关活动，如始于２０世纪９０ 年代末期的部门预算改革，到其后的收支两条线改革、政府 发展的瓶颈 自１９９９年扩招以来，我国高等教育已经实现了从精英 教育到大众化发展阶段的突破，由于高等教育规模的急剧扩 大和国家财政能力的制约，高等教育的政府投入增长一直滞 后于规模发展的速度。 国家中长期教育改革和发展规划纲 要（２０１０－２０２０年）》中所确立的教育发展目标指出，从２００９ 采购制度、国库集中支付制度，伴随着这一系列改革，高 校预算管理在预算编制、预算执行及预算资金运行与核算方 面都相应地随之变化，预算管理在高校组织内部中的战略性 功能在实践中却很少被人所关注，在预算的“控制、管理、 计划、优先性和责任性”五种功能取向中，大多数高校仅仅 局限于计划和控制的部分内容。进一步研究如何在公共预算 年到２０２０年，高等教育在校学生规模将从２８２６万人发展到 ３３００万人，毛入学率从２４．２％提高到４０％，主要劳动年龄 人口中受过高等教育的比例从９．９％提高到２０％，这一目标 是与我国的经济发展阶段与人口大国背景相符合的，但要实 现这一宏伟目标意味着在总体规模上教育资源供需之间的 的框架体系之下，主动积极地以战略性思维创新其预算管理 活动，为达成其战略使命服务，是高校预算管理更为重要的 矛盾短时间内将难以消除。 从最近几年 中国教育统计年鉴＞＞与 中国教育经费统 计年鉴 的相关统计数据我们可以清楚地看到这种矛盾【ＪＪ， 从２００５年到２００９年我国普通高等学校学历教育学生规模总 量一直在扩大，其中毕业生数、招生数及在校学生数分别增 课题。文章从我国高校发展面临的制度背景入手，对共战略 规划及预算管理在高校战略中的功能进行了分析，并进一步 提出了创新高校预算管理的框架和思路，希望能为实践中高 校预算管理活动提供一些有益的启示和帮助。 长了７４．４３％、２７．６６％、３７．６９％，尽管同期普通高等学校教 一我国高校发展面临的制度困境 育经费支出数及收入数也呈逐年增长趋势，但却存在两个突 出问题：一是收入增长数低于支出增长数，如２００８年教育 经费收入在２００５年的基础上增加了６５．０９％，年增长率为 （一）教育资源供需之间的矛盾仍然是制约大多数高校 收稿日期：２０１１－－０６—１３ ２１．７％，同期教育经费支出增加了７６．７％，年增长率为 基金项目：湖南省财政厅项目“地方高校财务风险内 部控制机制研究”；湖南省教育厅项目“国库集中支付制度 下我国高校预算管理创新研究”（项目编号１１Ｃ０２７９）；湖南 省教育厅委托项目（项目编号０９Ｗ１４）的阶段性成果。 ２５．５７％；二是高校收入来源的单一性仍然非常明显，成为制 约教育资金供给的瓶颈。国家财政性教育经费与事业收入 （主要是学杂费收入）在教育经费收入来源中占了绝对数 量，两者比例基本持平（２００７年事业收入甚至超过了国家 财政性教育经费），在合计占到每年高校教育经费收入总额 的９０％以上，在教育成本分担的指导思想下，学生家庭分担 了较大比例的教育支出，也成为引发当前社会矛盾的一个主 作者简介：邵纯（１９７２一），男，湖南浏阳人，湖南第 一师范学院财务处副处长，高级会计师，研究方向为高校财 务管理。张艳（１９７３一），女，四川仁寿人，湖南商学院会 计学院副教授，会计学博士，研究方向为审计及内部控制。 １０６ 要根源。另外，从教育经费的分配来看，地方性高校的办学 经费更为短缺，近些年来大量地方高校出现的债务风险事件 本质上就是教育资源投入与教育需求两者之间的失衡引起 的。 或培育自己独特的核心竞争力，以形成竞争优势，这就涉及 到资源的投入、分配及管理问题。从前述分析可以看到，当 前我国高校发展面临的主要问题体现在外部资源获取短缺 与内部有限资源配置不当两个方面，前一个问题主要源于高 （二）财政投入体制困挠了高校战略发展规划 校资金来源单一，政府投入又没有完全到位，后一个问题则 目前我国各高校的发展战略定位并不清晰，缺乏长远规 划，如在学科设置上，“热门”专业泛滥，一些基础性的“冷 门”专业却不断萎缩，学校间不分类型、不分层次，不顾原 源干高校缺乏明确的战略定位，使资源内部配置功能缺失， 导致资金使用效率低下的同时办学质量下降。由于前者更多 属于高校无法控制的制度性因素，因此，以战略性思维对有 限资源进行有效配置并建立良好的内部运行机制是目前保 证我国高校发展的一种更为现实性的选择。 从预算管理的基础功能来看，是对预算资金的筹集、分 配和使用进行的组织、协调、控制和监督，其核心在于调动 有基础和特色，争创综合性、研究型大学，“趋同化”现象愈 演愈烈。但这种诟病的结构性失衡和非理性行为只是一种表 面现象，背后的原因却是我国高等教育资源分配体制的缺 陷。从我国高校的性质来看，绝大部分是公办高校，除了学 费收入外，教育经费主要来源于财政拨款，长期以来，我国 资源的配置及运用，从而使得组织内部资源获得最佳的使用 效率。高校作为以支出为主要特征的非营利性组织，预算管 高等教育财政拨款主要采取“基数加增长”和“综合定额加专 项补助”拨款模式，两种模式下，在校学生规模都是决定拨 理是其最重要的管理方式，它对规范高校财务管理，调节高 校财务收支具有重要作用。在当前高校普遍存在投入资源有 限的情况下，预算作为资源分配的重要工具，本质上是以货 币数字来传递组织政策和行动计划的一种表达方式，是实现 组织内部资源配置以适应组织战略发展规划的关键性的制 度保障。 款数量的最主要因素，拨款机制导向单一性导致了高校定位 模糊，规模扩张欲望强烈，并且由于无法体现专业问办学成 本差异，也导致了低成本专业无序扩张和人才培养与社会需 求相脱节等普遍现象。虽然教育部己意识到高校一味追求规 模的有害性，强调提高高等教育质量，优化结构办出特色， 塑造每个高校自己的核心竞争力，但如果当前的利益分配机 制不发生根本性的改革，我国高校就无法避免战略上的“流 浪倾向”。 目前我国高校预算管理执行的主要依据是１９９７年财政 部颁布的 高等学校财务制度 ，该预算模式坚持“量入为 出、收支平衡”的原则，主要是作为一项控制支出，防止赤 字的财务控制工具，虽然近些年在预算编制方法、预算执行 二我国高校战略定位与预算管理功能 等方面进行了一些改革，但基本原则并未发生实质性变化， 对高校的战略管理作用非常有限。在战略视角下，预算管理 （一）我国高校的战略定位 战略定位取决于组织外部环境与内部资源的结合。一方 面，从国家政策来看，“优化结构、办出特色”是我国发展 应成为一种兼具控制、激励、评价等功能的综合贯彻高校战 略方针的运行机制，它以高校的战略目标为起点，将其资源 配置以预算的方式加以量化，明确界定各个管理部门及层次 的权限和责任，并具体通过预算目标的分解、编制、执行、 控制、评价与考核等业务流程，来实现高校的战略和计划目 标。因此，对我国高校传统的预算管理模式进行创新是必要 的。 高等教育中长期规划的目标，具体包括优化高校的学科专 业、类型、层次结构，并建立高校分类体系，实行分类管理， 引导高校合理定位，克服同质化倾向，形成各自的办学理念 和风格，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流。Ｌ２】 另一方面，从前面的数据我们可以看到，２００５・２００９年招生 数及在校学生数的增长率远远低于毕业生数的增长率，这表 明了虽然在较长时问内我国高校学生的绝对规模在增长，但 这种增速却在趋缓。近些年出现了各大名校对优秀学生的争 夺现象，在今年则是越演越烈Ｌ３Ｊ，这些现象都表明了我国高 等教育市场向买方市场转变是一个必然的趋势，高校将面临 三战略视角下的高校预算管理创新 卡普兰和诺顿认为，成功的战略关键在于战略执行，对 组织而言，战略的成功执行需要三个要素：描述战略、衡量 战略和管理战略，三个要素之间互相制约和影响，战略如果 不能衡量，就无法管理，而如果不能准确描述战略，也就无 更多的竞争。同时，高校在面临外部资金供给不足，国家政 策支持转向的情况下，一味追求“大”而“全”的办学模式 己难以为继。在这种宏、微观背景下，“特色办学”将成为 我国大多数高校战略定位的主要选择，采取差异化的战略， 在未来的多层次、多领域的教育市场结构中找准自己的目标 市场。［４１ （二）预算管理在高校战略执行中的功能 法衡量。为此，他们建立了三个相应的分析工具：战略地图、 平衡记分卡和战略中心型组织。战略地图是描述战略的工 具，战略的衡量通过平衡记分卡来完成，建成一个战略中心 型组织可以更好的管理和实施战略，战略的成功执行就可以 表述为公式：突破性成果＝战略地图＋平衡记分卡＋战略中心 型组织（Ｋｐｌａｎ＆Ｎｏｒｔｏｎ，２００４）。【３ “特色办学”的战略定位意味着高校应着手发现、巩固 借鉴卡普兰和诺顿的战略管理思想，我们构建了一个高 １０７ 校预算管理活动框架并运用战略地图的方法对其进行了描 述（见高校预算管理活动框架图）。 预算组织架构与运行平台 ．组织 层面 高校预算管理活动框架图 该框架包括了预算目标、预算管理业务流程、预算管理 的组织架构三个层面，通过这个框架，可以实现从战略目标 到预算目标直至预算业务活动的对接，借助预算编制将组织 ＿Ｌ＿ （１）建立一种基于价值链分析的预算编制方法。“价值 链”这一概念是哈佛商学院教授迈克尔设特于１９８５年提出 的，波特认为：“每一个企业都是在设计、生产、销售、发 战略与组织的日常活动挂钩，并通过预算的执行、调整和监 控来保证战略的完成。具体描述如下： （一）战略层面 送和辅助其产品的过程中进行种种活动的集合体，所有这些 活动可以用一个价值链来表明”，“这些互不相同但又相互关 联的生产经营活动，构成了一个创造价值的动态过程，即价 值链。”预算编制是预算活动的核心环节，它本质上是对战 略规划的一种货币化表达，是资源配置的过程。资源配置功 能就是引导资源流向回报率更高的领域，或者说能创造更多 价值的地方，因此，预算编制的重点在于对学校内部的价值 创造性活动进行分析，建立一种基于价值链分析的预算编制 方法。高校内部存在教学、科研、教辅三种活动，每种活动 又包含了更多具体的基本活动，资源的配置应基于各项活动 而非某个部门。 （２）建立在管理信息系统平台上的预算执行过程。这 一包括高校愿景的描述以及清晰的（最好可以量化的）战 略目标与预算目标。在企业中，战略划分为公司层一业务层一 职能层三个层次体系，每个层次关注的问题不同，公司层战 略决定企业的业务或业务组合，确定每项业务在组织中的地 位；业务层的每一个事业单元都有其明确定义的产品和细分 市场，并具有明确定义的战略，关注的是在确定的领域如何 进行竞争；职能层则回答这样的问题：我们如何支持业务层 的战略，各职能部门如研发、制造、市场营销、人力资源、 财务部门，应当与业务层战略保持一致。高校的战略目标同 样具有类似的层次体系，如高校管理层应确定本校的学科和 专业结构，区分重要性确定招生规模；每个学科及专业关注 内部的培养目标、课程设置及培养方式；职能部门对各个学 科专业的发展提供支持性服务功能。 （二）操作层面 环节的重点是控制与数据的采集，以保证预算目标的完 成，并为事后的监督与评价提供基础数据。为此，构建一个 安全有效的管理信息系统是必须的。同时，在预算执行中， 对预算编制项目支出进行精细化管理，这不仅仅是为了满足 国家公共预算体制的合规性要求，更应成为高校日常的一项 内在管理要求。 （３）建立以绩效审计为基础的预算评价与监督制度。 长期以来，在高校预算管理实际应用中往往只重视预算编 将战略转化为可执行的业务流程。从预算管理的具体流 程来看，包括了预算编制、预算执行及预算监督与评价三个 主要环 ，每个环节描述如下： １Ｏ８ 制，忽视对资金使用效率的考评，造成了资源的大量浪费。 国外这种强调预算的投入和保证作用的“投入预算”模式已 具思想性的群体，在日常管理活动中始终贯彻一种清晰的组 织文化，能有效地降低组织的运行成本，更好地达成战略目 标，并且这种文化的沉淀还可以成为高校核心竞争力的来 源；最后，由于组织是以分工合作为特征的，因此在构建这 一经逐渐被“绩效预算”模式所取代，如规划／计划预算 （ＰＰＢＳ）、零基预算（ＺＢＢ）、产出预算和上世纪９０年代之 后的“新绩效预算”，但这种绩效导向的预算在实践中的成 功率并不高，至今仍然处于“理念”阶段。这主要因为高校 系统时，严格划分预算管理活动中每个职能部门及人员的 权责，是组织有效运转的保证。当前高校活动中，对权责的 界定不够清晰，造成了有问题难以追究责任，也难以进行日 常的业绩评价工作。 的绩效指标与企业有着很大的不同，如缺少财务指标这种量 化指标，同时高校的产出目标更多元化，很多活动是非商业 性的，之间缺乏可比性，如很多时候政治因素就是一个不得 不考虑的因素，简单照搬企业的“成本／效益”分析方法并 不可取。因此，在绩效审计中，关键是如何定义“绩效”及 在我国高校发展普遍面临制度困境的背景下，及早进行 战略布局并建立相应的制度保障是解决高校发展瓶颈的根 设计量化指标，由于产出指标往往是长期活动的结果，并且 具有时点性，作为日常的或年度的评价指标并不可行，针对 活动过程进行监督及评价则更符合高校的运行特征，比如在 教学活动中，如果从课程设计、课程实施、课程考核各个环 节都控制到位，则课程的质量是可以保证的。并且这种基于 过程（或者说活动）的评价模式也与预算编制时按活动来进 行资源配置相匹配。 （三）组织层面 这是整个预算管理活动的运行平台，履行高校战略的组 织管理功能。在构建这一平台时，首先应厘清战略一流程一结 构之间的内在逻辑，钱德勒在 战略与结构》一书中提出了 “战略决定结构”的论断，如果加入流程，则其内在的逻辑 则是战略决定流程，流程决定结构，因为组织结构是为了使 流程更顺畅、更高效的一种制度设计，因此，预算组织设计 的基本原则应是基于活动的Ｉ ；其次，重视组织效能的提升。 很多人在研究中仅仅关注预算组织结构的设计，而很少考虑 组织绩效的驱动力问题，而在考虑组织的绩效问题时，除了 检查目标、流程、工具、结构方面的问题，还应检查组织的 心态和角色要素，如态度、信念、激情等，而这在很大程度 取决于组织的文化。高校是一种特殊的人文组织，聚集着最 本之举。在特色化办学的指导思想下，预算管理应充分发挥 其资源配置及战略管理组织的核心功能，成为高校战略管理 的重要工具。 参考文献： 【１】国家统计局社会和科技统计司．中国教育经费统计年鉴 （２００６－２ｏｏ９）［ｚ］． 【２国家中长期教育改革和发展规划纲要（２］２０１０－２０２０年）［ＥＢ／ ＯＬ］．ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ． 【３】复旦教师披露：北大清华利用地方政府干涉学生志愿抢 生源［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｖ．ｉｆｅｎｇ．ｃｏｒｎ／。 ［４】李雪林．上海率先启动高校分类指导和绩效评估ＩＮ］．文汇 报，２０１１－０９—１０． ［５】罗伯特・卡普兰，大卫・诺顿．战略地图：化无形资产为有形 成果【Ｍ】．刘俊勇，孙薇，译．广州：广东经济出版社，２００５． 【６】全国管理咨询师考试教材编写委员会．企业管理咨询：实 务与案例分析［Ｍ】．北京：企业管理出版社，２０１１． （责任编校：周欣） １Ｏ９
