加快政府职能转变和政府转型

湖南行政学院学报(双月刊)

JOURNALOFHUNANADMINISTRATIONINSTITUTE

No12,2006GeneralNo138

文章编号:1009-3605(2006)02-0008-02

政府职能转变的现代必然取向

李剑雄

(湖南省高速公路管理局,湖南长沙410016)

摘要:政府职能分为政治职能、经济职能、社会职能三大类。其中,转变经济职能,正确定位政府的经济角色;转变社会职

能,增强政府的服务意识,成为政府职能转变的必然取向。

关键词:政府职能;经济职能;社会职能;转变;取向中图分类号:D6　　文献标识码:A　　政府职能就是政府承担的功能和责任,也就是政府需要做的事情。以政府职能的内容为依据,中国政府的职能分为经济职能、政治职能、社会职能三大类。其中,政府的经济职能和社会职能转变必然呈现以下趋势。

服务的生产和经营,私人力量不愿意介入。此外,基础设施建设项目具有所需投资额巨大,而且工期长,投产后投资回收慢的特点,私人资本也不愿意介入。然而,民众生活和经济社会的正常运转与发展,需要有充足的公共产品、公共服务和基础设施供给。因此,政府必须填补因私人资本空缺,亦即市场失灵留下的空白,担负起直接经营一定经济事务,为全社会提供公共产品、公共服务和基础设施的职能。典型的公共产品包括:国防、基础研究、道路与桥梁、导航设施、灾害控制、交通管制系统以及其他基础结构。但是,政府干预并不意味着全部由政府直接提供,对一些公共产品或准公共产品,政府可以组织私营部门提供。

31保护共有资源和自然资源。共有资源是指那些有竞争而无排他性的物品。比如,清洁的空气和水、不可再生的自然资源、海洋中的鱼和山野中的动植物,这些共有资源与我们的生活,甚至于生命息息相关,并且具有竞争性。因为当一个人获取到这些物品时,留给其他人获取的量就减少了。但这些物品不具有排他性,人们很难对获取者收费。这个特点使共有资源容易遭受掠夺性获取,“许多人共有的东西总是被关心最少的,因为所有人对自己东西的关心都大于其他共同拥有的东西”。加之企业和居民生产和消费行为的负外部效应,自然资源和生态环境极易遭受人们的破坏和污染。面对这个市场失灵领域政府应通过管制措施保护共有资源和环境,或者实行收费,以减轻过度使用问题。

41维护宏观经济稳定。在经济运行中,或者是因为社会固定资产更新具有周期性,或者是因为经济运行的结果严重偏离预期而导致人们经济行为反常,或者是因为存在“工资刚性”和个体理性行为的“合成谬误”等,这些原因的单独或综合作用有时会破坏社会供求平衡,引起宏观经济大起大落,影响社会安定。虽然从理论上说,市场能自动调节供求,使之实现均衡恢复平稳,但是其过程漫长而损失巨大。

因此,自凯恩斯学说问世以来,各国政府大都奉行积极干

　　一、转变经济职能,正确认识政府在市场经济中的定位

　　市场经济条件下的政府职能问题,实际是政府的经济定位问题和经济角色问题。从历史上来看,政府职能及其作用范围是不断变化的,它与其说是观念的产物,还不如说是社会期望的结果———即社会政治、经济、文化各方面综合作用的结果。历史发展证明,事实上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府作用以及政府作用的强度。概括起来,在市场经济条件下,一般的或基本的角色或职能主要有以下几个方面:

11提供经济发展的基础结构。研究表明,自由而有序的贸易能使参加的国家和地区通过互通有无,优势互补,优化资源配置,提高效率,增进福利,实现双赢。但是,它要以良好的经济秩序和开放的市场环境为必要前提条件。而市场本身并不能自发提供这些条件。相反,现实经济生活中,市场壁垒的存在和经济纠纷的发生,增加了交易成本,造成效率损失。因此,政府有必要为市场经济的运作提供基本必需的制度、规则以及框架。它们包括:界定和产权保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律顾问秩序的维持。实践证明:市场交易的前提是受保护的财产权、得到维护的交易秩序和对纠纷的有效解决,而政府应该提供安全、秩序和公正的、具有规模经济的制度安排。

21提供公共产品和服务。公共产品和服务在消费上具有共享性和非排他性,亦即公共产品是任何人不付出代价均可使用,而其使用并不损害他人的效用。这两种特性使公共产品很难禁止他人不付费而坐享其成,导致“搭便车”的行为。由于无法计量个体消费量而难于收费,因此此类产品和

收稿日期:2005-11-20

作者简介:李剑雄,男,湖南益阳人,湖南省高速公路管理局办公室主任、研究员,主要研究方向:行政管理。

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预政策,力图通过加强调控维护宏观经济稳定。这些稳定政策的工具包括:财政工具,主要是预算政策和税收政策;货币工具,如法定准备金、贴现率、市场开放政策、制度等等。但是,有一点必须指出,如果公共政策指导不佳,其本身也会构成不稳定的因素。

51保护并维持市场竞争。从某种程度上来讲,市场机制的有效性来源于市场存在着有效的竞争,这意味着市场上有许多买者和卖者,在市场上有许多企业提供着基本相同的产品,企业可以自由地进入或退出市场。垄断是指某种无相近替代产品的商品且只有惟一卖者企业的市场结构。在价格图形上,由于垄断企业面临一条向右下方倾斜的需求曲线,因此它们在利润最大化动机驱使下,按照边际成本等于边际收益决策的结果,向社会提供的是低于其社会效率产量的商品供量和高于其边际成本的垄断价格,造成社会效率损失。故而对垄断应当严加防止和管制。然而,市场自身不仅不具防止和管理垄断的功能,而且还存在某些导致垄断的机制,所以防止和管制垄断的职能只有由政府承担。在市场中消费者往往是弱势一方,或者由于信息不对称,或者由于维权成本过高,其权益容易受侵犯。可见市场本身并无自动维护消费者权益的机制,因而政府应当承担起此项职能。

61维护社会公平。市场竞争能产生效率,但不能兼顾公平。为了实现社会的公平,需要社会有一种公平再分配的机制。市场交易不能进行有效的再分配,原因在于市场中不存在以公平为目标的分配机制;私人慈善机构或许能承担部分责任,但不能从根本上解决问题,而且也缺乏一种相互配合的公共政策。政府在进行再分配方面显然处于有利地位,因为政府拥有强制征税的权力,该项权力使得政府能大规模进入再分配工作,并且政府能够通过税制解决由于要素市场的不完备性与垄断定价产生的收入分配问题。政府实现再分配的直接手段有:税收转移、累进所得税、对高收入消费者购买的货物进行课税。当然,在选择这些政策时,必须考虑到由此产生的“经济预外损失”,即效率代价。任一设定的分配变动都应以最小的效率代价完成。必须指出,如果公共政策指导不佳,其本身也会构成不稳定的因素。

　　二、转变社会职能,淡化管理角色,增强服务意识

　　社会决定国家,国家服从并服务于社会;国家职能的确定,国家作用的发挥,国家目标的实现,必须与社会的需求相一致———这是马克思主义国家学说的全部立论的基点。

然而在现实中,国家与社会这种关系,从国家产生的那一天起,就被严重地歪曲了,颠倒了。在长期的历史发展进程中,国家一直被认为是“一种人类赖以生存的力量”而凌驾于社会之上,“由此就产生了对国家以及一切同国家有关的事物的盲目崇拜”。这种“国家拜物教”社会心理,使本来处于社会主体地位的人们错误地认为社会只能听从于国家,政府的作用是全能的、至高无上的,社会则无足轻重,社会的一切事务只能通过政府的力量来处理,否则就难以生存。从而日益加固了国家的政治统治职能,反而湮没了它本来应该具有的社会服务职能。并且由此导致了国家所拥有的公共权力的异化———公共权力源自社会,并且应该属于它赖以生存的社会,然而这种权力却日益演变成了凌驾于社会之上统治社会的力量。

美国学者戴维・奥斯本和特德・盖布勒在《改革政府》

一书中提出了一系列政府运行的具体方式,如“掌舵而不是

划桨”、“预防而不是治疗”、“奖励而不是命令”等,主张“用企业精神改革政府的行为”,运用市场机制来进行管理,政府的使命是搞好服务。政府服务的内容是很广泛的,但主要包括三个方面:一是更多地运用市场规律从事行政管理,比如,减少环境污染的最有效办法是对污染排放者收取排污费,而不是强制地要求停产,鼓励种树的办法是对种树者免征税收,而不单单是精神鼓励;二是在公营部门和私营部门之间牵线搭桥,鼓励私营企业投资公共事业;三是信息服务,定期向社会发布信息。他们还主张“把竞争机制注入到提供服务中去”。因为政府干预经济活动的最大弊端,就是导致企业竞争能力的下降,同时也致使政府本身竞争能力下降。

社会主义国家的政府,在其职能配置上的总体要求,就是通过促进社会机体的发育和发展,逐步削弱政府对社会强制干预的职能,并逐步拓展为社会发展协调服务的功能。全心全意为人民服务,为社会发展服务,应该是社会主义国家的本质。国家的本质职能应该是服务于社会。然而,我国政府机构及其管理体制,基本上是与比较落后的产品经济相适应的,因而主要依靠行政手段管理社会事务,许多本来应该运用法律手段,或者通过社会中介组织来解决的问题,也是通过设立政府机构来管理,把过多的社会责任和事务集中在政府身上。这种管理体制和政府职能,一方面造成了政府机构重叠庞大,人浮于事,滋生了严重的官僚主义和以权谋私的腐败之风;另一方面则严重影响和制约着社会的发育和发展,造成了政府与社会之间的尖锐矛盾。这就是在市场经济促进整个社会机体发育过程中,必须加大机构改革力度的一个深层原因。十一届三中全会以来,以市场经济作为基本启动力量,我国进入了一个深刻的经济社会转型时期。伴随着社会转型,社会机制发育和自我管理能力不断增强,愈益迫切地要求国家机构必须改变包揽一切社会事务、凌驾于社会之上的弊端,否则就可能成为社会现代化的阻碍力量。

与经济社会转型以及发育与发展相适应,当前政府机构改革和政府职能转变的一个重要任务,就是削弱政府的控制性管理职能,加大协调服务性管理职能,把一些政府部门由高于社会之上的官僚机构变成真正服务于社会的协调管理机构。在社会主义市场经济条件下,国家对社会发展的协调服务职能,主要包括三大类:第一类是政策调控。制定并掌握教育、科技、文化以及社会发展的方针政策,保持经济、政治、文化的协调发展和社会的可持续发展。第二类是社会保障。通过行政手段和法律手段,大力发展各类社会保障事业,创造安定、安全的社会环境。第三类是政务管理。建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理干部队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。除了这三大类职能,一切具体的社会事务,都应逐步移交给各类社会组织去处理,政府不再包揽社会事务。在基层,则要大力发展社会生活的群众自治,保证人民群众直接行使民主权利,依法管理自己的事情,依靠人民群众自己的力量创造自己的幸福生活,促进社会机体的发育和发展。这既是社会主义民主最广泛的实践,也是把政府机构由琐细的社会事务和社会矛盾之中解脱出来,真正做到精兵简政、提高行政效率的重要社会条件。

责任编辑:谭桔华

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